核心提示

深化零基預算改革，強化重大戰略任務和基本民生財力保障，需遵循“以零為基”原則推動預算單位工作轉型、“以事定錢”原則完善預算標準體系建設、“以效促用”原則推進預算績效深度融合，以財政真金白銀有力支持具有長遠意義的民生保障、科技創新、重大戰略等項目，為湖南高質量發展注入新動能。

零基預算改革是黨的二十屆三中全會部署的重大改革項目之一。今年全國兩會，政府工作報告進一步提出“支持地方深化零基預算改革，在支出標準、績效評價等關鍵制度上積極創新”。傳統“增量預算”以上一年預算撥款為基礎進行適度調整，“零基預算”則是從實際需要、財力狀況出發，逐項審議、綜合平衡編制預算，能夠更靈活地應對環境變化，更合理有效地分配資源。

20世紀90年代我國曾進行零基預算試點，但因財政制度與預算編制技術尚不成熟，并未引發制度性變革。2014年《中華人民共和國預算法》修改，2021年《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》明確提出積極運用“零基預算”理念。在黨中央、國務院的支持鼓勵下，多地結合自身特點進行了積極探索。湖南于2023年在省級層面部署開展零基預算改革，成效顯著。我省現將深化零基預算改革列入首批12項重點改革事項，為加快實現省市縣和各類資金全覆蓋，需推動預算單位工作轉型，完善預算標準體系建設，推進預算績效深度融合，助推湖南高質量發展。

推動預算工作“三性”協同，形成助推高質量發展整體合力

增強各級各部門工作的整體性、聯動性、主動性，能解決零基預算改革復雜性帶來的諸多問題。傳統預算政策分散、財政資金重復且低效，制度引發的工作慣性同樣影響著預算實效的發揮。零基預算“以零為基”要求打破基數觀念和支出固化格局，讓零基思維過程和方法成為問題解決和決策的方式，形成推動高質量發展的整體合力。

以理清預算分配權為抓手硬化責任約束，提升工作整體性。把依托行政權力、政府信用、國有資源資產獲取的收入全部納入預算管理，推進專項資金、部門內部資金、跨部門資金統籌使用。市縣牢固樹立一盤棋理念，大力整合專項資金，將散落在各部門的財政資金、政府資產集中統一管理。新增項目采用零基預算，存量項目分階段進行零基預算審核清理，銜接好中長期預算規劃，確保財政政策的連續性與穩定性。

以資金整合為紐帶推動部門協同，增強工作聯動性。打破專項資金歸部門所有、由部門支配的傳統思路，逐步實現資金池統籌，以“大財政”理念服務經濟社會發展大局。加強新質生產力、鄉村振興等領域的跨部門協調配合，消除職能交叉與重復浪費現象。發揮財政部門核心預算機構作用，從全局視角統籌協調預算編制與管理，確保預算政策與政府政策的一致性。

以制度變革為引擎激發思路創新，提升工作主動性。根據零基預算編制上下結合的制度特點，推動各行業主管部門將項目謀劃提前，改“爭資金”為“比項目”。改“被動接單”為“主動謀劃”，加強基層政府工作人員走訪調研力度，深入摸底產業鏈，落實部門協調聯系的意見建議。將預算安排與湖南省發展戰略、部門職能和重點工作計劃相銜接，形成全方位的改革思路。

完善預算標準“三體系”建設，保障高質量發展重點領域需求

預算標準體系建設等技術層面配套改革，在零基預算的有效落實中發揮著基礎性、關鍵性作用。我省在預算支出標準建設方面，已制定部分通用性項目標準、印發《湖南省省本級預算評審管理實施細則（試行）》。零基預算“以事定錢”要求按照項目支出標準、輕重緩急及績效評估情況科學統籌安排，實現財政管理相機抉擇與動態平衡，保障高質量發展重點領域需求。

完善預算支出標準體系，織密支出基準網。合理構建項目分類體系，按照支出經濟分類與部門職責任務，分別建立一二級預算支出標準。科學測算具體支出標準，采用綜合限額與分項標準相結合、總量控制與分項標準相結合的方式，分別為基本支出與項目支出建立定額標準。建立動態調整機制，結合湖南各地區經濟發展水平、財政收入、部門單位事業發展和工作實際需要等情況，動態調整標準，優化方案可行性。

建立預算排序標準體系，明晰排序優先級。細化排序機制，在現有五級優先序基礎上設計雙層嵌套的排序機制，政策任務按重要性分類、支出項目按績效目標評價排序。成立專家組，由分管領導和各預算項目單位負責人共同確認分項預算項目類別、遴選評分標準、對同分項目排序等。引入三方論證，增加公眾參與、專家意見征詢、第三方評估等渠道，提升項目排序透明度。

健全預算績效標準體系，樹立考核新標桿。在我省現有績效指標庫的基礎上，推動各地區緊扣行業領域重點工作和核心任務科學設置核心績效指標體系，進一步細化三級指標，合理確定指標權重。推動績效指標體系共通共享，結合市縣工作實際和特點進行動態調整，提高評價的公正性。

推進預算績效“三全”融合，實現高質量發展治理能力提升

績效管理對預算管理的約束性具有結果性導向，能有效提高財政資金配置效率。我省通過印發《湖南省預算支出績效評價管理辦法》等制度辦法，開展“績效管理提升年”等相關活動，推進預算績效管理，已初步破解績效預算“兩張皮”問題。零基預算“以效促用”的要求與績效管理對預算執行成效精準量化的要求相契合，推進預算績效“三全”融合，能有效發揮激勵約束作用，實現高質量發展治理能力提升。

構建全方位預算績效管理格局，將各級政府收支預算、部門單位預算收支、政策和項目，全方位納入績效管理。在現有制度框架基礎上完善績效管理辦法，涵蓋部門整體、政策和項目、下級財政運行情況等，構建預算與績效管理深度融合的制度框架。建立預算管理一體化信息系統，實現部門、單位、政策和項目預算收支全面納入預算績效管理。

建立全過程預算績效管理鏈條，將績效理念和方法深度融入預算編制、執行、監督全過程。強化績效目標管理，注重指標與實際任務的匹配程度、指標間的邏輯關聯性、權重分配、定性與定量均衡等。建立績效評估機制，對所有預算部門分行業、分領域全覆蓋的動態指標庫及時更新、動態調整。做好績效運行監控，明確監控范圍、優化監控方式，做到及時反饋。開展績效評價和結果運用，真正體現預算編制獎優罰劣導向。

完善全覆蓋預算績效管理體系，推動績效管理在一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算的全覆蓋。積極延伸開展涉及財政資金的政府投資基金、主權財富基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府采購、政府購買服務、政府債務項目績效管理。

【作者分別系湖南師范大學馬克思主義學院講師，湖南師范大學馬克思主義學院教授、博士生導師。本文為湖南省社科基金青年項目“新質生產力理論的原創性貢獻研究”（24YBQ004）階段性成果】