在黃河保護法實施座談會上的講話

（2023年2月17日）

栗 戰 書

2月17日，全國人大常委會在北京召開黃河保護法實施座談會，栗戰書委員長出席并講話。馬增科?攝

同志們：

2022年10月30日，習近平總書記簽署國家主席令，公布由十三屆全國人大常委會第三十七次會議審議通過、自今年4月1日起施行的黃河保護法。今天，我們召開座談會，深入學習貫徹習近平生態文明思想、習近平總書記關于黃河流域生態保護和高質量發展的重要指示精神，貫徹落實黨中央重大決策部署，進一步統一認識，明確任務，推動黃河保護法的貫徹實施。

全面貫徹習近平生態文明思想，助力生態環境保護、打好污染防治攻堅戰，是十三屆全國人大及其常委會工作的鮮明特色。本屆常委會舉行的38次會議中28次有環保議題，涉及60個立法、監督項目，共制定修改相關法律19件次，基本形成“1+N+4”的生態環保領域法律體系（“1”是基礎性、綜合性的環境保護法；“N”是若干部涉及大氣、水、固體廢物、土壤、噪聲、海洋、濕地、草原、森林、沙漠等生態環境要素的專門法律；“4”是針對特定區域、流域生態環境保護進行的創新性立法，包括長江保護法、黃河保護法、黑土地保護法以及正在推進的青藏高原生態保護立法），針對特定區域、流域的4部法律中，就有一部是黃河保護法。

黃河保護法從立項到通過頒布，都是在習近平總書記的親自指導、推動下進行的。總書記先后7次實地考察黃河，走遍上中下游，多次召開會議發表重要講話、作出重要指示：一是強調保護黃河的重要戰略意義。黃河是中華民族的母親河，是中華民族和中華文明賴以生存發展的寶貴資源。“黃河寧，天下平。”保護黃河是事關中華民族偉大復興和永續發展的千秋大計，是治國理政的大事。黃河流域是我國重要的生態屏障和重要的經濟地帶，在我國經濟社會發展和生態安全方面具有十分重要的地位。黃河文化是中華文明的重要組成部分，是中華民族的根和魂。黃河流域生態保護和高質量發展，是重大國家戰略。二是深刻剖析黃河的現狀及成因。長江病了，黃河病更重，流域生態環境脆弱，水資源保障形勢嚴峻，發展質量有待提高。這些問題，表象在黃河，根子在流域。黃河水少沙多、水沙關系不協調，是黃河復雜難治的癥結所在。上中游7省區是發展不充分的地區，傳統產業轉型升級任務相當艱巨艱難，由于主客觀因素，內生動力不足，對外開放程度低。三是明確黃河保護和高質量發展的目標任務。要把大保護作為關鍵任務，明顯改善流域生態面貌。要促進全流域高質量發展，構建高質量發展的動力系統，積極探索富有地域特色的高質量發展新路子，改善人民群眾生活，讓黃河造福人民。要推進黃河文化遺產的系統保護，深入挖掘黃河文化蘊含的時代價值，延續歷史文脈，堅定文化自信。四是提出黃河保護的思路、原則和舉措。治理黃河，重在保護，要在治理。要堅持綠水青山就是金山銀山的理念，堅持“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，堅持“四水四定”原則（以水定城、以水定地、以水定人、以水定產），因地制宜、分類施策，上下游、干支流、左右岸統籌謀劃，共同抓好大保護，協同推進大治理。總書記這一系列重要指示要求，立意高遠、內涵豐富，具有很強的思想性、指導性，為做好黃河保護立法工作、推進黃河流域生態保護和高質量發展提供了根本遵循和科學指引。

落實習近平總書記重要指示要求和黨中央決策部署，常委會將制定黃河保護法列入2021年立法工作計劃，并由水利部和國家發展改革委牽頭、11個部門參與成立了起草工作小組。常委會充分發揮立法主導作用，提前介入，加強統籌協調，推動加快立法步伐。2021年4月和2022年8月，我在西安、蘭州分別主持召開立法座談會，與黃河流域9省區和國務院有關部門負責同志、人大代表、專家學者、基層干部群眾一道，共同研究黃河保護立法工作。經過調研座談，我們認識到：一是黃河保護立法與長江保護立法既有共同之處，也有不同之處。黃河水土流失嚴重，泥沙多，生態脆弱，水沙關系、水土關系極不協調；兩條江河流域降水量懸殊，黃河水資源嚴重短缺，總量不到長江的7%，但開發利用率已高達80%，黃河少水和局部斷流幾率現實存在；黃河沿岸經濟總量不如長江沿岸，但沿黃各省區產業倚能倚重問題卻更加突出，也存在低質低效問題；黃河基本沒有航運，而長江則是黃金水道。這些特點決定了在保護、治理上，黃河與長江各有特性，但總體上黃河任務更重，工作更加艱難。二是黃河保護立法，主基調是保護和治理。黃河生態環境保護、治理與高質量發展是辯證的、統一的，保護、治理是前提，是基礎，只有保護好黃河、治理好黃河，才能為高質量發展提供最基本的保障，才談得上高質量發展。水沒有了，黃河流域哪來的高質量發展？生態嚴重破壞了，哪有高質量發展？人民生活連飲水都有巨大困難，還說什么幸福河？這就決定了，黃河保護立法，大量內容應該是保護、治理的規定。三是從法律內容上講，保護和治理的內容比較好把握，就是根據黃河的現狀和特點對癥下藥，作出法律規定。但高質量發展的法律規定需要格外注意把握相關內容和表述，不是簡單規定高質量發展什么產業、怎么去推動創新、如何去吸引人才等等，而是圍繞“水”這條“線”和“流域”這個“面”，為自然生態的永久平衡、為自然資源的永續利用、為人民群眾的永世安寧提供法律支持，這樣，也就是支持了高質量發展。

現在的這部法律，盡管起草審議用時不算長，但是下的功夫不小，通篇貫徹了習近平生態文明思想，體現了習近平總書記的重要指示精神和黨中央決策部署，反映了黃河流域的突出特點，形成了有效保護黃河的法律制度體系。各方面對這部法律的反響很好，對法律實施的期待也很高。我們要提高思想認識，深刻理解黃河保護法出臺的重大意義和深遠影響，全面準確把握法律的主要內容，認真開展宣傳普及，推動法律有效實施。法律規定很全面，內容很豐富，每一章每一條都需要認真落實。這里，我就法律實施中的幾個重點問題作一個強調。

第一，把生態保護與修復放在首位。習近平總書記每每談及黃河，都會提到保護和治理，多次強調必須守住生態保護紅線。黃河保護法第3章對生態保護與修復作了規定，根據河源區、黃土高原、河口及三角洲等不同區域提出了不同的保護治理措施，更加突出“保護優先”的立法定位。在具體內容上，不僅吸收長江保護法中已被證明行之有效的制度規定，還重點針對地下水超采、水土流失、土地沙化等問題進行制度設計。在立法過程中，回應各方面關切，對這部分內容作了比較大的補充完善。要深刻認識黃河流域生態保護和修復的重要性、緊迫性，在法治軌道上做好保護治理母親河這篇文章，滿足沿黃群眾對青山凈水的美好愿望。黃河做到綠水、碧水很難，但要做到“凈水”應該是可以的。我這里說的“凈”，也不是干凈、清凈，而是沒有污染的潔凈。

第二，大力推進水資源節約集約利用。水安全是生存的基礎性問題，是黃河流域最大的“灰犀牛”。隨著經濟發展水平的提高，特別是調水工程設施的加強，人們對節水問題的重視沒有以前那樣強了。如果不轉變用水理念，水資源短缺的矛盾將更加凸顯。黃河保護法對落實“四水四定”原則提出明確要求，規定了水資源強制性約束指標、水資源統一調度、取水許可限批、用水定額等務實管用的制度措施，建立了最嚴格的水資源保護利用制度。這些規定的落地實施，能夠有效抑制不合理的用水需求，有力推動用水方式由粗放向節約集約轉變。

第三，突出抓好水沙調控與防洪安全。黃河保護法緊緊抓住水沙關系調節這個“牛鼻子”，在第5章中作了全面規范，具有很強的針對性、可操作性和前瞻性。黃河堤防從源頭到入海口的分布和堅固程度不平衡，素有“銅頭鐵尾豆腐腰”之說，“豆腐腰”主要指河南這一段，地上懸河最突出、歷史上決口最多。對此，法律要求因地制宜采取河道清障、岸坡整治、堤防加固等治理措施，打造集防洪、生態保護等功能于一體的綠色生態廊道，構筑了沿黃人民生命財產安全的穩固防線。

第四，著力促進全流域高質量發展。有效保護黃河和實現高質量發展是互為條件和依托的，人民群眾對這兩個方面都有急切期盼。法律開創性地設專章對促進高質量發展作出規定，與新型城鎮化、鄉村振興、區域協調發展等國家戰略有效協同，因地制宜推動農業、工業、能源、交通、科技等結構優化升級，以法律推動發展方式綠色轉型。高質量發展的內容不僅出現在專章中，其他各個章節中都有涉及，充分體現了堅持生態優先、綠色發展，著力改善人民群眾生活，讓黃河成為造福人民的幸福河的指導思想和主要原則。

第五，保護傳承弘揚黃河文化。黃河文化孕育了河湟文化、河洛文化、關中文化、齊魯文化，承載了中華民族獨特的精神內涵和時代價值，黃河流域也是紅色文化紀念設施眾多的地區，我們黨、軍隊和人民在這一流域創造了許多優秀甚至是獨特的精神文化。這部法律的一大亮點就是首次以專章的形式對文化包括紅色文化的保護傳承弘揚作出規定，創設黃河文化保護制度體系，涵蓋黃河文化體系建設、黃河文化和治河歷史研究、非物質文化遺產保護、黃河國家文化公園建設等內容，將文化與流域法治建設緊密聯系在一起，對增強文化自信、推進文化創新具有重要意義。

第六，強化全流域系統治理、整體治理、協同治理。流域治理是系統工程、復雜工程、長期工程，涉及多級政府、多個部門，必須加強統籌、協調配合。黃河保護法在第4至6條中規定了重大事項國家統籌、重點事項主管部門管理、相關事項省際協調合作、具體事項地方政府落實的流域管理新機制，以全國“一盤棋”解決“九龍治水”難題。該法成為規定各方責任最多的法律之一。法律中協調機制涉及國務院部委13個、流域管理機構2個，規定政府責任和監督的條款84條，占條文總數的近七成。在國家層面，國務院職責7處、部委62處、統籌協調機制4處；地方層面，規定縣級以上政府職責82處，包括省級政府27處。把這些法律責任實實在在地落到實處，法律就能真正發揮作用、樹立權威，為黃河流域生態保護和高質量發展提供有力法治支撐。

在法律的具體實施過程中，要強化責任落實：一是各級政府及有關部門要嚴格對照法律條文，認真梳理和履行各自的法定職責，特別是加大執法力度，確定一批典型案件，重拳出擊，形成震懾。司法機關要依法對各類違法犯罪行為提起公訴和審判，讓嚴格的法律責任落地見效。二是做好法律銜接和配套法規的完善。黃河保護法全面有效實施，需要水法、防洪法、漁業法、行政處罰法、刑法等相關法律的協同配合，還需要行政法規、地方性法規、規章等規范性文件加以細化、具體化。有關方面要早做準備，加強調研、論證、評估等工作，推動法律體系更加銜接協調、系統完備。三是把法律宣傳普及作為一項重要工作抓緊抓好。各級領導干部尤其是沿黃地區主要負責同志和有關負責同志要帶頭學習法律，提高依法開展工作的意識和能力。組織有關部門、專家學者開展解讀闡釋，發揮人大代表的帶頭示范作用，結合“世界水日”、“中國水周”等活動組織開展集中宣介，推動全社會形成尊法學法守法用法的濃厚氛圍。