在黃河保護法立法座談會上的講話

（2022年8月27日，甘肅蘭州，根據記錄整理）

栗戰書

這次我們到甘肅來，主要是就黃河保護法立法進行調研。制定黃河保護法，是黨中央、習近平總書記著眼推進黃河流域生態保護和高質量發展作出的重大戰略決策部署，是近年來全國人大常委會著力推進的一項重大立法任務。去年4月，我和沈躍躍副委員長在西安召開座談會，邀請黃河流域9省區人大常委會和國務院有關部門、全國人大代表，共同研究黃河保護立法工作，推動加快立法進程。去年12月的全國人大常委會會議初次審議法律草案，今年6月進行了第二次審議，預安排10月下旬進行第三次審議，如果各方面意見比較一致，擬提請表決通過。甘肅在黃河生態治理保護方面發揮著舉足輕重的作用，我們此行，就是想在法律正式出臺前，實地調研黃河保護工作，聽取地方負責同志、人大代表、專家學者、基層干部群眾的意見建議，集思廣益、凝聚共識，切實把黃河保護法制定好。

剛才，尹弘書記介紹了甘肅省的黃河保護工作情況，陳克恭、王濤、黃建平、金彥兆、韓天虎、東珠加等6位同志作了發言，講得都很好。

十三屆全國人大常委會履職以來，把貫徹習近平生態文明思想、加快生態環保領域法律體系建設作為立法工作的重中之重，努力為生態環境保護提供法治支撐。目前，一個“1+N+4”的生態環保領域法律體系已經基本形成。“1”是基礎性、綜合性作用的環境保護法。“N”是環境保護領域專門法律，包括針對傳統環境領域大氣、水、固體廢物、土壤、噪聲等方面的污染防治法律，針對生態環境領域海洋、濕地、草原、森林、沙漠等方面的保護治理法律等。在這方面，本屆制定了土壤污染防治法、噪聲污染防治法、濕地保護法，修改固體廢物污染環境防治法、環境影響評價法。“4”是本屆常委會針對特定區域、流域的生態環境保護進行的創新性立法，包括保護兩條“母親河”的長江保護法和黃河保護法，旨在保護“耕地中的大熊貓”的黑土地保護法，以及正在推進的青藏高原生態保護立法。這4項特定區域、流域的生態環境保護立法，都是黨中央、總書記部署的重大任務，也是對我國生態環保領域法律體系的重大發展。

大家在發言中對完善黃河保護法草案提出了許多好的意見建議，我們將認真梳理、研究吸納。下面，我簡單講幾點意見。

第一，甘肅堅決貫徹習近平總書記指示要求，認真履行黃河保護重大政治責任，取得重要進展。甘肅是習近平總書記首次提出黃河流域生態保護和高質量發展重大理念的地方。2019年8月，總書記到甘肅考察，在蘭州的黃河治理蘭鐵泵站項目點，總書記指出，黃河、長江都是中華民族的母親河；保護母親河是事關中華民族偉大復興和永續發展的千秋大計；甘肅是黃河流域重要的水源涵養區和補給區，要首先擔負起黃河上游生態修復、水土保持和污染防治的重任，蘭州要在保持黃河水體健康方面先發力、帶好頭。在聽取省委、省政府的工作匯報后，總書記發表重要講話，強調要堅持山水林田湖草綜合治理、系統治理、源頭治理，統籌推進各項工作，加強協同配合，共同抓好大保護，協同推進大治理，推動黃河流域高質量發展，讓黃河成為造福人民的幸福河。

總書記把保護黃河放在事關中華民族偉大復興的千秋大計的高度，是因為黃河哺育了中華民族，孕育了中華文明，是因為黃河流域在我國經濟社會發展和生態安全方面具有十分重要的地位，更是因為黃河一直體弱多病、水患頻繁，流域生態環境脆弱，水資源保障形勢嚴峻，中下游“地上懸河”風險突出，等等。總書記對甘肅黃河保護工作的重要指示，既是立足整個黃河流域，也是針對甘肅的長遠發展。甘肅地處黃河上游，干流流經甘南、臨夏、蘭州和白銀4市州，長達913公里，占黃河全長六分之一，支流流經定西、天水、平涼、慶陽、武威5市，沿黃流域總面積14.59萬平方公里，是黃河的重要水源涵養區，渭河、涇河、洮河、大夏河等河流是黃河重要的補給水源。甘肅沿黃流域面積占全省國土面積的34.3%，人口和生產總值占全省比重都在80%左右。可以說，保障黃河安瀾，方能富民興隴。

近年來，甘肅省委、省政府和全省干部群眾認真踐行習近平生態文明思想、習近平經濟思想，堅決貫徹落實黨中央、習近平總書記重大決策部署，緊緊圍繞生態修復、經濟轉型、文化傳承三大任務，構建黃河流域生態保護和高質量發展規劃體系，啟動實施甘南黃河上游和祁連山水源涵養、隴中隴東黃土高原水土保持等一批重大生態項目，加強沿黃流域水資源節約集約利用，歷史性解決了沿黃群眾“靠著黃河沒水吃”的局面，甘肅段黃河干流全年水質基本穩定在Ⅱ類以上，實現了甘肅黃河治理從被動到主動的歷史性跨越。林鐸同志在甘肅工作時，第一時間貫徹落實總書記的部署要求，根據省情特點作規劃、定重點；現在，尹弘書記和振鶴省長共同擔任省黃河流域生態保護和高質量發展協調推進領導小組組長，負總責、抓落實，堅決擔好上游責任使命。可以說，甘肅在黃河保護和治理方面謀劃長遠、干在當下、久久為功，起到了率先、領頭的作用，也就是總書記要求的“先發力”、“帶好頭”。

第二，堅持以習近平總書記關于黃河流域生態保護和高質量發展的重要講話和指示批示為指導，吃透黃河保護法的精神。這部法律的立法旨意，就是把習近平總書記的重要講話指示批示精神和黨中央決策部署，以法律形式轉化為黃河保護、治理、高質量發展的國家意志和社會行為準則。法律草案的篇章結構、基本原則、基本制度，都是以總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的重要講話為遵循。比如，按照總書記提出的更加注重保護和治理的系統性、整體性、協同性，著力創新體制機制的要求，草案加強規劃與管控，規定了規劃水資源論證、國土空間用途管制、生態環境分區管控、水資源分區管控、河湖管控、水沙統一調度等制度。再比如，總書記部署了加強生態環境保護、保障黃河長治久安、推進水資源節約集約利用、推動黃河流域高質量發展、保護傳承弘揚黃河文化等重點任務，草案對照部署，一一用專章作出法律制度安排。再比如，總書記針對黃河上中下游的各自特點，提出不同的保護和發展要求，草案就對有關地方的法律職責、法律責任作出特別規定。

全國人大常委會在審議和修改黃河保護法草案過程中，堅持保護和治理的主基調，聚焦強化地方主體責任、水資源剛性約束、生態保護和修復、文化保護和傳承等方面完善制度機制。明確縣級以上地方政府負責本行政區域黃河流域生態保護和高質量發展相關工作；將總書記提出的“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”寫入總則，細化生產生活節約用水的規定；將“堅持山水林田湖草沙冰一體化保護與修復”規定為生態保護與修復工作的總體要求；明確實行黃河流域水沙統一調度制度，更好抓住水沙關系調節的“牛鼻子”；還完善了黃河文化保護弘揚傳承措施，特別是增加了紅色文化方面的內容。甘肅是中華文化的重要起源地，更是一片紅色土地。劉志丹、謝子長、習仲勛等老一輩革命家創建陜甘邊革命根據地，為黨中央和中央紅軍長征提供了落腳點，在中國革命歷史進程中發揮了不可替代的重要作用。我們此行就專門到慶陽華池的南梁革命紀念館，緬懷革命先輩和烈士，學習和弘揚南梁精神。把甘肅的歷史文化、紅色文化保護好傳承好，是黃河保護工作中不可或缺的重要任務。

立法的最終目的，就是要讓黃河保護法成為貫徹習近平生態文明思想、貫穿總書記對黃河流域生態保護和高質量發展的戰略部署的標志性立法，成為保護黃河的良法、促進發展的善法、造福人民的好法。將來學習貫徹這部法律，同樣要以習近平生態文明思想和總書記的重要講話、重要指示精神為指引和遵循，才能充分發揮法律的力量，達到善治的效果。

第三，緊密結合地方實際做好黃河保護法實施工作，確保法定職責落實到位。黃河流域生態保護和高質量發展實行中央統籌、省負總責、市縣落實的工作機制。法律圍繞落實這一工作機制，著眼解決多年來黃河治理中存在的“九龍治水”、多頭管理的問題，系統規定了國務院、地方各級政府及其有關部門在黃河保護、治理、發展等各個環節的職責、任務、要求，明確法律責任。國務院及其有關部門、黃河流域地方各級政府要把貫徹實施黃河保護法作為一項重要工作，堅持在法治軌道上、運用法治思維和法治方式推進黃河保護，實現高質量發展。

黃河保護法的特殊性，在于它是以水、土兩大自然物為對象，圍繞水土來完善全流域生態保護制度，規范全流域人的生產生活行為。這與長江保護法不太一樣，長江保護法的重點在于加強污染防治，而黃河保護法注重整個流域生態的保護和修復，做好保水、固土、治沙的文章。甘肅在全省900多公里黃河及其流域的保護工作中，圍繞水和土可以強化兩點：

一是突出水土保持，強化生態保護修復。黃河之所以“生病”，根子在于流域生態環境脆弱，黃河上游省區的水源涵養功能降低，是因為生態系統的退化。甘肅黃河流域絕大部分地區處于400毫米等降水量線以西，甘南高原草原退化，隴中隴東黃土高原每年入黃泥沙量占黃河年均輸沙量的26%，流域水土流失面積占土地總面積的73%。這些決定了甘肅在生態保護修復方面任務十分艱巨。而生態保護修復的重點就是水土保持，盡最大努力控制和減少入黃泥沙量。這當中，主要措施是增加植被，以生物措施來固土固沙，同時輔之以工程措施，因地制宜推行打淤地壩等。要按照國家的要求，加大對黃河干流和支流源頭、水源涵養區的雪山冰川、高原凍土、高寒草甸、草原、濕地、荒漠、泉域等的保護力度，加強黃河流域重要生態功能區域天然林、濕地、草原保護與修復和荒漠化、沙化土地治理工作，加快推進甘南黃河上游和祁連山水源涵養、隴中隴東黃土高原水土保持等重大項目，促進黃河上游生態系統良性循環。

二是突出水污染防治和節約集約用水，轉變和優化生產生活方式。甘肅的水資源制約是比較突出的，人均和畝均水資源量分別為全國平均水平的三分之一和五分之一，部分地區水資源過度開發，經濟社會用水擠占河湖生態水量，因此，落實“四水四定”原則對于甘肅尤為重要。要貫徹節水優先、統籌兼顧、集約使用的原則，優先滿足城鄉居民生活用水，保障基本生態用水，統籌生產用水。嚴格執行國家確定的黃河水量分配方案、跨省支流水量分配方案、地下水取水總量控制指標等，實行水資源消耗總量和強度雙控。黃河流域各省要科學分水，制定差別化用水指標。要強化農業節水增效、工業節水減排和城鎮節水降損措施，大力推進水資源循環利用，建設節水型社會。要堅決抑制不合理用水需求，堅決整治脫離實際的各類人造水面景觀。持之以恒抓好水污染防治。

今天發言的同志，都談了對黃河流域生態保護重要性的認識，都重點從生態保護修復、水資源和水環境保護利用等方面，提出完善黃河保護法草案的建議。這說明甘肅上上下下、方方面面對保護黃河的認識是高度一致的，目標任務也是清晰、明確的。大家都關心生態補償機制的問題，法律草案明確規定國家建立健全黃河流域生態保護補償制度，既包括中央的財政轉移支付，也包括在上下游、左右岸、干支流地方之間的橫向生態保護補償，還鼓勵社會資金設立市場化運轉的補償基金，開展用水權市場化交易，等等。這些規定怎么完善，更好回應上游省區的呼聲，我們將作進一步研究。將來在實踐中，地方也要在中央的統籌下，積極探索、抓好落實。

最后，我想強調一下正確處理生態保護和高質量發展的關系問題。黃河生態環境保護、治理與高質量發展是辯證的、統一的，且保護、治理是前提，是基礎，只有保護好黃河、治理好黃河，才談得上高質量發展。這就決定了黃河保護法重在保護、治理。同時，草案也結合鄉村振興戰略、新型城鎮化戰略和中部崛起、西部大開發等區域協調發展戰略的實施，對黃河流域高質量發展作了一些規定。總體上，還是圍繞“水”這條“線”和“流域”這個“面”，為實現自然生態的平衡、自然資源的永續利用、人民群眾的永世安寧提供法律支持。

今天上午，我們看了蘭州新區重離子應用技術及裝備制造產業發展情況；下午，專門考察黃河蘭州段保護利用情況。作為全國唯一一座黃河穿城而過的省會城市，蘭州不僅要當好省域整體發展的火車頭，也要在黃河保護方面發揮領路和示范作用。今年6月，我到黑龍江開展環境保護法執法檢查，回憶起2004年我在那里工作期間，帶隊調研哈爾濱發展問題的情景。當時我說，我國北方的大城市中，有一條大江穿城而過的屈指可數，哈爾濱有松花江，因此城市的規劃、建設、發展都要“以江為綱”，一方面保護松花江的原生態，另一方面發揮水生態優勢，打造江城、“水城”，實現兩岸繁榮。蘭州城市建設也要做好“水”的文章，水生態一定要保護好，濕地生態一定要保護好，否則，靚麗的蘭州就黯然失色，獨有的特色將不復存在。希望甘肅、蘭州堅定不移堅持生態優先、綠色發展，走出一條實現黃河流域生態保護和高質量發展的新路來。