在青藏高原生態保護立法座談會上的講話

（2022年7月14日，西藏拉薩，根據記錄整理）

栗戰書

現在我們召開青藏高原生態保護立法調研座談會。參加會議的有洛桑江村主任和西藏自治區有關同志，全國人大的有關負責同志，還有人大代表、專家學者，以及有關方面的負責同志。

7月12日至15日，中共中央政治局常委、全國人大常委會委員長栗戰書率隊赴西藏就青藏高原生態保護立法進行調研。這是7月14日下午，栗戰書在拉薩主持召開立法座談會并講話。攝影/新華社記者?翟健嵐

制定青藏高原生態保護法，是落實習近平總書記關于青藏高原生態環境保護重要指示要求的重大舉措，全國人大常委會已將這一法律列為今年的重大立法任務。今年1月，我們在北京開了立法工作專班第一次會議；4月又開了立法座談會。目前，經過深入調研，幾易其稿，立法工作專班已經拿出了法律草案文本。這次來就是要實地看看，聽取各方面特別是西藏的意見。幾天來，我們先后在林芝、日喀則、拉薩進行了實地調研，有了一些直觀的感受，一會兒大家發言，可以暢所欲言，集思廣益、凝聚共識，為制定好法律積極建言獻策。

剛才，洛桑江村主任和其他同志都作了很好的發言，我就不一一回應了。你們提出的意見建議，有的可以直接吸納進法律文本，工作性的我們回去后轉給有關部門研究辦理，包括我們人大也要在今后的工作中體現。

我是第二次來西藏。這幾天調研，重點是青藏高原的生態環境保護。這一路上的所見所聞，讓我們深深感到，以君正同志為班長的自治區黨委團結帶領全區干部群眾，充分認識“兩個確立”的決定性意義，自覺以實際行動踐行“四個意識”、“四個自信”、“兩個維護”，自覺以有力舉措落實黨中央的治藏方略，特別是落實習近平總書記提出的突出抓好穩定、發展、生態、強邊“四件大事”，在自治區第十次黨代會上提出著力推進“四個創建”、努力做到“四個走在前列”，建設團結富裕文明和諧美麗的社會主義現代化新西藏，這完全符合中央精神，符合西藏實際，抓住了西藏工作的要領，也是我們黨、國家和西藏各族人民的根本利益和最主要的期盼，并且已經見到成效。在以習近平同志為核心的黨中央的堅強領導下，在習近平新時代中國特色社會主義思想的科學指引下，西藏一定會更加團結進步、繁榮美麗。

這次來的主要任務是立法調研，西藏的工作我就大致說這幾句。下面，我重點談談青藏高原生態保護法的有關立法工作。

對于青藏高原的生態環境狀況，這幾天走下來，雪域高原無限風光、壯美山川，令人贊嘆不已，對制定好這部法律心里更加有底了。習近平總書記說，“青藏高原成為世界上生態環境最好的地區之一”，是“世界上最后一方凈土”。這是我們黨、國家，是西藏人民對于世界的貢獻，我們履行好了保護人類家園的共同職責。

當然，由于青藏高原在國家、在世界特殊的生態地位和價值，也使得生態環境問題十分敏感，可以說牽動人心。有這樣幾個方面：一是青藏高原在國家以至全球生態安全中發揮著極其重要的作用。這里流出的水滋養著約30億人的生息和發展，是世界高海拔地區生物多樣性的集中地，珍稀野生動物棲息地，是世界上山地生物物種最主要的分化和形成中心，是遺傳多樣性最集中的地區和高原物種基因庫。我看了一個資料，根據我國科學家建立的青藏高原冰川微生物基因組及基因數據庫，發現了近1000種未知微生物。這一發現進一步說明了青藏高原的生態價值。所以，習近平總書記反復強調，“保護好青藏高原生態就是對中華民族生存和發展的最大貢獻”。二是青藏高原生態環境脆弱，生態承載力弱，一旦遭到破壞就很難修復。青藏高原自然生態系統先天脆弱敏感，自我維持和恢復能力差。這里平均海拔高、氣溫低、降水少，植物生長季節短，高寒荒漠面積大，極易發生草地退化、土地沙化、凍融侵蝕等生態問題。三是青藏高原的生態環境往往有很大的不可控性。近50年來，青藏高原是全球氣候變暖影響最大的地區。冰雪是青藏高原最重要的生態和資源，極易受到大環境變化、全球變暖的影響。有關數據顯示，青藏高原的變暖幅度是全球同期水平的兩倍。我看了一個材料，根據1999年和2020年觀測記錄，色林錯、納木錯等6個大湖的擴張明顯，尤其是色林錯，在2010年超越納木錯，成為西藏的第一大湖。還有青海湖，2000年面積為4256平方公里，2021年水體面積達到4626平方公里，20年增長了370平方公里。這些都是全球氣候變暖的影響。青藏高原的生態狀況影響周邊乃至全球，但全球自然的變化和人類活動產生的作用也影響著青藏高原的生態。

正是因為以上特點，盡管青藏高原生態保護法也是一部特殊區域保護法，但與其他幾部特殊區域保護類法律相比，有著幾個明顯的特點。區別在于：一是法律的意義和影響遠遠超出了法律適用的范圍。其他特殊區域類法律，比如，長江保護法，黃河保護法，黑土地保護法，生態環境影響和受到影響的范圍大致也就是法律確定的適用范圍。青藏高原生態保護法涉及西藏、青海、新疆、四川、甘肅、云南六省區216個縣市區，總面積258萬平方公里，相當于我國國土面積的四分之一還多。但是，青藏高原生態保護法的影響和受影響的范圍則遠遠超出了258萬平方公里。所以，保護好青藏高原生態環境，是利在千秋、澤被天下的大事。這是起草這部法律的一個基本問題，我們是本著既對中國人民負責，也對世界人民負責的態度來制定這部法律的。當然，不是要求相關國家執行這部法律，但這部法律對相關國家如何主動保護青藏高原的生態，應是有示范啟示的。我們要有國際視野、大局觀、全局觀，有很高的站位。二是立法的思路不同。其他特殊區域類法律，比如，長江保護法盡管對長江流域資源保護、水污染防治、生態修復、綠色發展等作出了全面規定，但其中的核心還是長江流域整個生態環境的盡快修復；黃河保護立法，我當時在西安召開的立法座談會上就講，主基調是保護和治理，這是前提、是基礎，要圍繞“水”這條“線”和“流域”這個“面”，為自然生態的永久平衡、為自然資源的永續利用、為人民群眾的永世安寧提供法律支持，突出了保護治理；黑土地除了保護、修復，還有一個利用的問題。而青藏高原生態保護法則不一樣，我們在法律的名稱上就加了“生態”兩個字，這與長江保護法、黃河保護法、黑土地保護法都不一樣。著眼點是青藏高原各類生態體系，包括水生態體系、冰湖沙生態體系、草木生態體系、微生物族群生態體系、動物生態體系以及人類活動方式體系等，是一個重大的生態系統工程，要體現科學保護、系統保護、協同保護，更要突出生態保護尊重自然、順應自然、保護自然，堅持生態保護第一，守住自然生態安全邊界。三是保護生態環境的政策和舉措也有區別。其他幾個區域的生態環境保護，治理和修復是一個重要而有效的辦法。比如長江，就可以通過綜合實施規劃性修復、禁止性修復、措施性修復、自然性修復，實現長江流域生態環境的好轉。青藏高原當然也要采取必要的修復措施，如濕地修復，荒漠和水土流失的治理，礦山生態修復等，但主要的還是禁止性的自然保護。強調自然修復保護是一個科學的態度。說實話，青藏高原上的某種生態環境的變化，人類在一個時間段、一定意義上是無能為力的。比如，冰川的融化，我們就沒有直接而有效的阻止辦法，我們能做的，大量是把人的活動限定在生態環境容許的范圍內，這就是我們對于青藏高原最大最好的保護。因為冰川融化和凍融現象，既有整個人類活動的影響，也可能有歷史周期性的氣候變化影響。氣候變化是全人類的事，習近平總書記提出“雙碳”目標，就是要通過碳達峰、碳中和，減少碳排放，是我們主動、積極應對全球氣候變化，這也就是保護了青藏高原的生態環境，也為優化全球生態環境作出了貢獻。

根據青藏高原特殊的地位和生態環境保護的任務，決定了這部法律的基本定位和總基調，就是必須堅持生態保護第一，緊扣各類生態體系全面保護這條主線，把生態保護作為區域發展的基本前提和剛性約束，切實保護好地球第三極生態。下一步法律的修改，要注意以下幾個方面：

第一，堅持系統保護、協同保護、特殊保護。系統保護、協同保護好理解。青藏高原的山水林田湖草沙冰是一個生命共同體，要樹立生態保護的大局觀、全局觀，針對存在的生態問題，結合8種自然生態要素的具體特征，就怎么保護、怎么修復、怎么預防作出系統的規定。還要做好與環境保護法、森林法、草原法、水法等法律的銜接，形成生態環保法律體系。同時，更為重要的，是如何體現特殊保護？就是要有特殊的政策、特殊的舉措、特殊的支持等，對此，法律中要有很好的體現。

第二，加強生態保護修復和風險防控。任何生態環境的保護都包括兩個方面，一是對于已經遭到破壞的生態系統，要治理和修復；二是對于還未遭到侵害的生態系統，要防患于未然，做好風險應對準備。這兩個方面的工作都要同等重視。在生態修復中，過去的一條有效經驗是，劃定生態圈保護區域，減少人類活動，依靠自然本身的修復能力，輔以少量人工措施，就能取得很好的效果。當然，這不是說工程措施不重要，在有些地方，有些工程措施是十分必要的，也是十分有效的。我們昨天在南木林縣看的造林工程，2014年開始實施，目前已經造林3萬多畝，昔日的戈壁荒灘變成了生態綠洲。一會兒，我們還要去原拉薩水泥廠礦山生態修復現場，像這樣的地方就需要人工修復。至于修復方式，哪種情況需要工程措施，哪種情況需要生物措施，哪種情況需要人工干預，哪種情況需要自然修復，要因地因情制宜，順乎自然而為。在風險防控方面，青藏高原受大環境、大自然的影響更廣泛、更直接，有的無法避免，要通過建立健全生態風險評估、監測、預警和應急決策機制，努力把影響和損失控制在最小范圍。

第三，加強研究論證，增強制度規則的科學性、有效性。青藏高原生態保護立法專業性強，很多問題有地域性、特殊性，必須認真研究、科學論證。比如，有的代表提出，隨著生態保護力度加大，青藏高原野生動物數量和種群恢復很快，對草和水生態平衡帶來壓力。還有專家提出，青藏高原上的神山圣湖，天然就含有某種元素，如果按照一個統一的、一攬子的標準去衡量，可能水中某項元素會超標，但如果因此就去治理它，很可能會引發新的生態危險，造成新的生態失衡。任何法律、政策都要講科學，青藏高原生態保護更要講科學，否則帶來的損害會更大更嚴重，甚至不可逆。今天，中科院青藏高原研究所的姚檀棟、陳發虎兩位院士也來了，作了很好的發言，你們講的青藏高原生態科考在法律中也要體現，國家組織和支持青藏高原生態科考，推動科考國際合作，并科學利用生態科考成果。今后你們還可以就這方面的科學問題，多多提出意見建議。

第四，牢固樹立綠色發展理念，推動實現高質量、可持續發展。習近平總書記指出，“生態環境保護和經濟發展不是矛盾對立的關系，而是辯證統一的關系，關鍵是要把握好兩者的平衡點”。要全面、準確領會總書記的指示要求，貫徹新發展理念，牢固樹立綠水青山就是金山銀山、冰天雪地也是金山銀山的理念，保持戰略定力，堅定不移走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。要堅持生態保護第一，提高生態環境治理水平，推動青藏高原生物多樣性保護，努力建設人與自然和諧共生的現代化，守護好青藏高原的山山水水、生靈草木。

第五，完善青藏高原生態保護補償機制。這些年，國家在青藏高原建立了一系列生態補償機制。但是，區域間、流域內跨省區市之間的生態補償一直是一個難題。當然，這也不是不能解決。去年，山東與河南就簽訂了《黃河流域（豫魯段）橫向生態保護補償協議》，最近山東按協議兌現了河南生態補償資金1.26億元。這一跨省之間上下游的生態補償，突破了多年來橫向補償的難題。對于青藏高原的生態補償，目前的法律草案也有規定，可以進一步研究。我上面講的“特殊保護”也可以體現到這一點上。

第六，進一步完善法律責任。法律責任的制定，一是要圍繞法律的任務和目標來寫，要推進哪些工作，達到什么目標，法律責任的規定就要有利于這些任務目標的實現；二是可執行性，只要違反了法律規定，就要受到相應的法律處罰。當然，所有法律責任條款都要與其他有關法律相銜接，體現一種平衡性。

法律是做好青藏高原生態保護的基礎架構。要始終貫徹習近平生態文明思想，以這一思想蘊含的世界觀、方法論來指導立法工作。有專家提出，這部法律，要體現生態保護不擴散、不為害、充分公示“三公理”，還要堅持節約、自然、有限、宏觀“四原則”，對這些意見建議都要認真研究，要充分吸納方方面面的正確意見，本著科學的態度和解決問題的精神，精益求精，拿出一部經得起歷史和人民檢驗的好法律。