在固體廢物污染環境防治法執法檢查座談會上的講話

(2021年9月14日下午，上海)

栗 戰 書

　　我們這次來，主要是檢查固體廢物污染環境防治法實施情況。

　　黨的十八大以來，習近平總書記、黨中央把生態文明建設擺在全局工作的突出位置，決心之大、力度之大、成效之大前所未有。總書記多次發表重要講話，數十次作出重要指示批示，涵蓋污染防治工作的方方面面，親自領導打響污染防治攻堅戰。全國人大常委會認真貫徹總書記的指示精神，本屆以來，2018年檢查大氣污染防治法實施情況，2019年檢查水污染防治法實施情況，2020年檢查土壤污染防治法實施情況，今年檢查固體廢物污染環境防治法實施情況，目的就是要持續用力，用法治手段支持和助力生態文明建設。

　　固廢法是生態環保領域的一部重要法律。這部法律1995年制定實施，之后進行過5次修改，開展過兩次執法檢查。去年再次進行全面修訂，把習近平生態文明思想、黨中央部署要求寫進法律，完善監管制度，嚴格責任追究，從6章91條增加到9章126條。這部法律實施以來，我國固廢污染防治工作取得長足進步，收集、處理和利用能力都有明顯提升。“十三五”期間，全國累計利用各類大宗固廢130億噸，利用率提高5個百分點。上海市委高度重視實施固廢法，市人大、市政府依法開展固廢污染防治工作，取得了積極成效。一是推進地方立法，制定上海市環境保護條例、生活垃圾管理條例、建筑垃圾處理管理規定、商品包裝物減量若干規定等；二是加強統籌謀劃，編制固廢污染防治規劃，建立固廢污染防治專項工作組，組織工作座談和培訓會議；三是建成一批大型基礎設施，各類固廢收集處理能力均處于領先水平；四是運用信息化手段強化全過程監管，通過上海市固廢管理信息系統、“一網通辦”等平臺把固廢產生、儲存、收集、轉移、利用、處置等各環節納入監督管理；五是探索建立長三角固廢危廢聯防聯控機制，與江蘇、浙江、安徽等周邊省份加強統籌協調和區域合作；六是綠色生活方式成為城市新風尚，垃圾分類成為廣大市民自覺行動，購物自帶無紡布袋、使用可降解吸管等也成為許多市民的日常習慣。2020年，上海全市一般工業固廢1800多萬噸，生活垃圾1100多萬噸，建筑垃圾申報處理1億余噸，大都進行了無害化處理，危險廢物、醫療廢物、電子廢棄物等也都得到妥善處理。

　　我們也要看到，在推進高質量發展過程中，包括上海在內，做好固廢污染防治工作仍然十分艱巨。就全國來看，盡管固廢處理利用率提升了，但增量和存量居高不下，每年產生工業固廢約33億噸，呈逐年增長態勢；歷年堆存的工業固廢總量超過600億噸，占地超過200萬公頃；建筑垃圾、農業固廢等也是數十億噸甚至上百億噸的規模；收集處理設施和能力存在缺口，綜合利用率總體偏低，缺少高附加值、規模化利用的產品。固廢每天都在產生，隨著經濟的發展，在一定時間內，總量可能還會增加，所以，固廢污染防治工作是一項連續的、長期的工作，要持之以恒抓緊抓好。

　　黨中央有一個重要判斷，現在，我國生態文明建設進入了以降碳為重點戰略方向、推動減污降碳協同增效、促進經濟社會發展全面綠色轉型、實現生態環境質量改善由量變到質變的關鍵時期。固廢污染防治一頭連著減污，一頭連著降碳，是生態文明建設的重要內容。因此，全面、深入實施固廢法，對于污染防治、減排降碳都有十分重要的作用。實施好這部法律，要重點把握以下幾點：

　　第一，要貫徹落實法律確立的“三化”原則。

　　固廢法明確規定，固廢污染防治堅持減量化、資源化、無害化的原則。這部法律的重大制度、重要規定都是圍繞“三化”原則來設計的。

　　有的專家認為，固廢處理分為以垃圾收集為主的階段，以污染物無害化處理為主的階段，以污染物減量化處置為主的階段，以循環再生為主的階段。我國一般工業固廢產生量，2016年是37.1億噸，2019年達到44.1億噸，上升了18.7%；一般工業固廢綜合利用量、處置量2016年分別為21.1、8.5億噸，2019年分別為23.2、11億噸。這些都表明，我國固廢污染環境的防治任務依然十分艱巨。

　　從邏輯和經驗來看，“三化”是可以同時進行的，只是在不同階段有所側重。在“三化”之中，首先是垃圾集中分類收集并進行“無害化”處理，比如通過填埋、焚燒、拆解等方法，使固廢或其中的有害成分不對環境造成危害。同時，加大力度解決“減量化”問題，采取有效措施減少固廢的產生量和處理后的剩余量，加大推進“資源化”處理的力度，朝著集中化、一體化處置方向努力。就全國來講，不少地方可能還處于收集和無害化處理階段，而上海固廢收集和無害化處理已經達到了很高的水平，進入了減量化和資源化利用階段。據測算，每回收利用1萬噸廢舊物資，可節約自然資源4.12萬噸，節約能源1.4萬噸標準煤，減少3.7萬噸二氧化碳排放。我國人口總量大、資源人均占有量低的特殊國情決定了，推進固廢資源化利用，不僅是污染防治的需要，也是發展循環經濟、實現綠色發展的戰略問題。

　　其實，固廢處置是一個很大的產業，蘊藏著巨大的市場機遇。生態環境部發布的《2020中國環保產業發展狀況報告》顯示，2019年我國固廢處置領域實現營收6591.7億元、營業利潤698.3億元，兩者占比均位居環保各細分領域第一位，分別為41.1%和46.7%。有的機構預測，2025年我國固廢處置行業產值將達到1.3萬億元。近年來，以固廢處置為主業的環保企業已經積累了大量的環保資產與項目，政府可以給予一些支持，推動加強技術突破，利用數字化手段提升項目整合運營效率，從而提升這一行業的整體發展水平。

　　上海貫徹實施固廢法，全方位構建固體廢物“減量化、資源化、無害化”體系，形成了符合上海特點的固體廢物治理模式，朝著“無廢城市”目標穩步邁進。近年來大宗工業固廢綜合利用率保持在98%以上，農業廢棄物綜合利用率在95%以上，建筑垃圾大部分進入資源化利用渠道，資源化處理能力達到每年450萬噸。今天上午，我們看了老港固體廢棄物綜合利用基地，聽說這里曾經垃圾遍地、臭味熏天、蚊蠅成片，而現在已經成為一座“智慧工廠”和國內領先的生態環保基地，每天數千噸垃圾在烈焰中化為清潔能源，爐渣則變身建筑材料，運營以來累計處理處置各類固廢近1億噸。我還從新聞上看到，上海創建了一種廢酸定向資源化再利用新模式，將集成電路制造產生的廢硫酸變廢為寶，僅處理費一項就為企業節約支出3800多萬元。上海提出建設“無廢城市”，這個目標是很高的。希望上海進一步發揮工業基礎雄厚、科技實力強大的優勢，在固廢減量化、資源化、無害化方面繼續走在前、作表率，在“無廢城市”建設方面走出一條新路，形成更多上海經驗。

　　第二，要依法做好固廢污染防治的重點難點工作。

　　修訂后的固廢法，針對防治工作中的突出問題，建立健全了一系列新的制度措施。其中，對于各方面普遍關注的生活垃圾、危險廢物、醫療廢物、洋垃圾入境等問題，法律都專門作出規定，形成了貫穿投放、收集、運輸、處理全鏈條的生活垃圾分類制度和危險廢物鑒別、貯存、轉移、利用、處置的分級分類管理制度。上海在這幾方面落實得都很好，基本建成了生活垃圾全過程分類體系，所有危險廢物和涉危險廢物單位全過程均納入信息化系統進行管理，基本實現了綜合利用和無害化處置。

　　在生活垃圾分類處理方面，就全國來講，由于城鎮化進程還在繼續推進，城鎮規模和人口數量還會增加，相應地，城市生活垃圾產生量、清運量都在持續增長，清運量近四年全國平均增長6%，2019年達到2.4億噸，按這個增速，2025年將達到3.4億噸。我國的生活垃圾處理處置技術基本成熟，特別是大規模垃圾焚燒發電技術已經達到國際領先水平，現在就是一個收集、分類、抓好落實的問題。上海在生活垃圾分類方面有許多創新，其中最鮮明的特征就是數字化轉型。昨天下午看了徐浦基地生活垃圾中轉車間、資源回收車間、中央控制室，印象很深刻。我聽說，現在上海不少小區都安裝了智能垃圾箱，垃圾箱里的“探頭”連接著控制室，垃圾在哪里，清運車在哪里，控制室的大屏幕上一目了然，垃圾桶快滿了，終端立馬報警；誰亂扔了垃圾，10秒內處理信息就發來了。在住建部每季度對全國46個試點城市垃圾分類考核排名中，上海始終保持第一。這對于一個有2400多萬人口的超大城市來說是非常不容易的。

　　過去，我們一些地方對醫廢處理重視程度不夠，集中處置設施建設滯后，大部分危險廢物處于低水平綜合利用、簡單貯存或直接排放狀態。新冠肺炎疫情發生之后，這一短板進一步暴露，針對這些問題，在修改法律時增加了醫療廢物按照國家危險廢物名錄管理、實行集中處置、加強監督管理等規定。據統計，醫廢產生量集中在醫療資源較集中的省會城市，196個大、中城市醫廢產生量最大的是上海市，產生量為5.57萬噸，其次是北京、廣州、杭州和成都。目前，我國醫廢主要采用焚燒和非焚燒兩大處理辦法，焚燒包括焚燒爐(爐排爐、回轉窯、流化床、熱解式)、等離子體、電弧爐處理；非焚燒包括高壓蒸汽、化學處理、微波處理和衛生填埋。非焚燒法的難點在于要真正做到對醫療垃圾徹底消毒，焚燒法的難點在于要確保焚燒煙氣污染物的達標排放，國內普遍選擇以焚燒為主的技術路線。上海醫廢處理工作做得也很好，建立了小型醫療機構醫廢收運體系和全國最大處理能力的醫廢集中處置設施，集中收運后通過車車對接、醫廢不落地的方式送至醫廢集中處置設施進行安全處置，實現“每48小時收運一次”的全覆蓋，打通了醫廢收運的“最后一公里”，這在全國都是一流水平的。疫情以來，上海全市醫廢做到了日產日清無貯存，保障了人民群眾生命健康安全。希望上海在繼續把工作做得更好的同時，從中總結一些經驗，為其他地方提供有益借鑒。

　　全面禁止洋垃圾入境，是總書記著眼全局和長遠作出的重大決策。為此，法律明確要求實現洋垃圾“零進口”。國務院有關部門根據法律規定發布公告，自今年1月1日起，我國禁止以任何方式進口固體廢物，禁止境外的固體廢物進境傾倒、堆放、處置。目前，18個固體廢物進口口岸已經全部取消。合法進口的通道基本堵住了，還要依法加強對走私行為的綜合治理，切斷洋垃圾“購、運、儲、銷”的非法利益鏈。上海是國際港口城市，這一點要特別注意，一點也不能放松監管。

　　第三，要把政府及其有關部門的法律責任壓緊壓實。

　　法律實施效果好不好，關鍵在于政府責任是不是落實到位。修訂后的固廢法，強化了各級政府及其有關部門在領導、規劃、組織、協調、監督管理、信息公開等方面的職責，涉及地方政府及其部門的就有75條。要依法建立實施固體廢物污染防治目標責任制和考核評價制度，推動各級政府及其有關部門切實履行好法定職責。地方各級人大也要負起責任來，聽取審議年度環境狀況和環境保護目標完成情況報告時，把固體廢物污染防治情況作為重點關注內容，督促同級政府依法履職盡責。上海市人大去年與16個區人大聯動開展生活垃圾管理條例執法檢查、組織專題詢問，今年又開展固廢法執法檢查，對于政府及有關部門強化法律責任、依法治理固廢發揮了有力的推動和促進作用。

　　第四，要保持對固廢污染環境違法犯罪行為的高壓態勢。

　　固廢法第8章，用23個條款對各類違法行為規定了相應的罰則，增加了按日連續處罰的規定和拘留的處罰措施，極大增強了法律的威懾力。法律修訂實施以來，全國生態環境系統立案查處8728件固體廢物污染違法案件，罰款金額超過9.6億元；各級法院受理涉及固體廢物類一審刑事案件336件，受理環境保護類一審行政案件3698件；各級檢察機關批準逮捕污染環境罪1840件3425人，起訴2306件5738人。經過各方面努力，固體廢物污染環境的勢頭在一定程度上得到遏制。

　　同時也要看到，固體廢物特別是危險廢物種類繁多、性質復雜、危害程度深，非法轉移、傾倒、掩埋等行為利益驅動強、涉及環節多、隱蔽性高。要加快推進執法監管能力建設，持續加大打擊力度，推動行政執法與刑事司法有效銜接，使法律的威力充分發揮出來。

　　第五，要織牢織密固廢污染防治的法制網。

　　配套法規、標準、名錄是對法律制度的具體化、精細化，是全面有效實施法律、做好執法司法工作的重要保障。固廢法對此作出了一系列明確規定，比如，關于排污許可、危險廢物經營許可、集中處置設施和場所退役費用等事項的具體管理辦法，固體廢物鑒別標準、污染防治技術標準、綜合利用標準、產品和包裝物設計制造標準，國家危險廢物名錄、生活垃圾分類指導名錄等。這些配套法規、標準、名錄，有的是要求國務院及其有關部門統一制定的，有的是需要各地區因地制宜分別制定的。按照立法法的規定，配套規定應當在法律實施一年內作出，各地都要抓緊完成地方配套法規。原有的法規、標準、名錄較為老舊、不能適應工作需要的，要抓緊清理完善。同時，有立法權的地方人大及其常委會可以結合本地實際，按照“不抵觸、有特色、可操作”的原則，研究制定固廢污染防治方面的地方性法規。

　　全國人大常委會在執法檢查時，一般都會安排一個隨機抽查小組。這次的隨機抽查小組除了全國人大環資委、生態環境部的同志外，還有上海市人大及有關部門的同志，這在本屆以來的執法檢查中還是第一次。上海市貫徹實施固廢法總體上做得是很好的，抽查暗訪也發現了一些問題，主要是建筑垃圾不規范傾倒、堆存等，會后執法檢查組與上海方面加強溝通，認真研究提出整改意見。