在黃河保護立法座談會上的講話

(2021年4月13日上午　陜西西安)

栗戰書

　　今天，我和沈躍躍副委員長一起，在西安召開黃河保護立法座談會，邀請黃河流域9省區人大常委會和國務院有關部門的同志、2位全國人大代表參加，學習貫徹習近平總書記關于黃河流域生態保護和高質量發展的重要指示精神和黨中央決策部署，進一步凝聚立法共識，加快立法進程。去年10月中央印發了《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》，規劃綱要明確要求，適時啟動立法工作，將黃河保護治理中行之有效的普遍性政策、機制、制度等予以立法確認。根據習近平總書記和黨中央決策部署，這部法律的起草工作由國務院負責，9個部門參與，水利部、國家發展改革委牽頭，成立了起草工作小組。黃河保護立法已列入今年全國人大常委會立法工作計劃，沈躍躍、丁仲禮副委員長和全國人大環資委多次聽取有關部門匯報，目的就是發揮人大在立法工作中的主導作用，提前介入，統籌協調，共同完成好這一重大立法任務。

　　國務院牽頭起草的法律，全國人大常委會召開立法座談會，就是要請起草工作小組來聽取地方人大和全國人大代表的意見建議。剛才，沈躍躍副委員長講了幾個立法重點，我都同意。李國英同志介紹了立法工作進展，1位全國人大代表和9個省區人大常委會負責同志作了發言，講得都很好，聽了很受啟發，所提建議意見將認真研究，不少可在法律文本中體現。根據大家所談和近一個時期的思考、研究，我也談三個方面的意見，供立法參考。

　　一、關于黃河保護立法的指導思想

　　黃河流域生態保護和高質量發展是事關中華民族偉大復興和永續發展的千秋大計，是習近平總書記始終心系的大事。黨的十八大以來，總書記7次實地考察黃河，就黃河生態保護和高質量發展多次召開會議，多次作出重要指示要求。2014年3月，總書記到河南蘭考縣調研時，專程前往黃河最后一彎的東壩頭鄉張莊村考察。2016年7月，總書記考察寧夏時，要求沿岸各省區都要自覺承擔起保護黃河的重要責任，堅決杜絕污染黃河行為。2016年8月，總書記在青海調研時指出，“中華水塔”是國家的生命之源，保護好三江源，對中華民族發展至關重要。2019年8月，總書記在甘肅調研時指出，要共同抓好大保護，協同推進大治理，推動黃河流域高質量發展，讓黃河成為造福人民的幸福河。2019年9月18日，總書記在河南鄭州主持召開黃河流域生態保護和高質量發展座談會并發表重要講話，強調黃河流域生態保護和高質量發展是國家戰略，要牢固樹立“一盤棋”思想，更加注重保護和治理的系統性、整體性、協同性。2020年1月3日，總書記在中央財經委員會第六次會議上強調，黃河流域必須下大氣力進行大保護、大治理，走生態保護和高質量發展的路子。2020年4月，總書記在陜西考察時指出，要推動黃河流域從過度干預、過度利用向自然修復、休養生息轉變。2020年5月，總書記在山西考察時指出，要推動山西沿黃地區在保護中開發、開發中保護。2020年6月，總書記在寧夏視察時指出，要明確黃河保護紅線底線，統籌推進堤防建設、河道整治、灘區治理、生態修復等重大工程，守好改善生態環境生命線。2020年8月27日和31日，總書記先后主持召開中央政治局常委會會議和中央政治局會議，審議通過了《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》。總書記在參加十三屆全國人大四次會議內蒙古代表團、青海代表團審議時，對沿黃省區保護生態環境，走生態優先、綠色發展之路再次提出明確要求。

　　總書記對黃河流域生態保護和高質量發展的講話、指示如此之多，充分體現了對黃河保護的高度重視，也為做好這項工作提供了指引和遵循。總的來說，黃河保護立法要全面貫徹習近平生態文明思想，全面貫徹新發展理念，把總書記提出的生態優先、綠色發展，量水而行、節水為重，因地制宜、分類施策，統籌謀劃、協同推進，共同抓好大保護，協同推進大治理，推動實現高質量發展的理念要求和決策部署，充分體現到法律條文中，制定一部保護黃河的良法、促進發展的善法、造福人民的好法。

　　二、關于黃河保護立法的主要內容

　　對總書記關于黃河的論述、指示進行系統梳理、思考，不難看出，總書記始終強調和集中突出的是兩點：一個是黃河流域的生態保護和治理，一個是黃河流域高質量發展。對黃河立法，前一段在保護、治理方面思考、研究得多一些，所以，今天我重點談一談黃河的保護和治理。關于高質量發展方面，還要作進一步的調研、思考，以后找機會再作溝通。

　　我認為，黃河保護立法與長江保護法既有共同之處，也有不同之處。一是黃河水土流失嚴重，泥沙多，生態脆弱，水沙關系、水土關系極不協調；二是兩條江河流域降水量懸殊，黃河水資源嚴重短缺，總量不到長江的7%，但開發利用率已高達80%，黃河少水和局部斷流幾率現實存在；三是黃河沿岸經濟總量不如長江沿岸，但沿黃各省區產業倚能倚重問題卻更加突出，也存在低質低效問題；四是黃河基本沒有航運，而長江則是黃金水道。這些特點決定了在保護、治理上，黃河與長江各有特性，但總體上黃河任務更重，工作更加艱難。正因為如此，總書記2019年在甘肅調研時講，“長江病了，而且病得還不輕。今天我要說，黃河一直以來也是體弱多病，水患頻繁。”總書記的這個比喻非常貼切。黃河保護立法，主基調是保護和治理。實際上，黃河生態環境保護、治理與高質量發展是辯證的、統一的，且保護、治理是前提，是基礎，只有保護好黃河、治理好黃河，才能為高質量發展提供最基本的保障，才談得上高質量發展。水沒有了，黃河流域哪來的高質量發展?生態嚴重破壞了，哪有高質量發展?人民生活連飲水都有巨大困難，還說什么幸福河?這就決定了，黃河保護立法，大量的內容應該是保護、治理的規定。從法律角度講，也不是規定高質量發展什么產業、怎么去推動創新、如何去吸引人才等等，而是圍繞“水”這條“線”和“流域”這個“面”，為自然生態的永久平衡、為自然資源的永續利用、為人民群眾的永世安寧提供法律支持，這樣，也就是支持了高質量的發展。

　　黃河全長5464公里，連接青藏高原、黃土高原、華北平原，橫跨東中西部，是我國重要的生態安全屏障。黃河治理是一個系統工程，要按照總書記提出的“共同抓好大保護，協同推進大治理”要求，因地制宜、分類施策、尊重規律，統籌推進山水林田湖草沙綜合治理、系統治理、源頭治理。這部法律除了總則、保障措施、法律責任等常有的章節內容以外，我想，還應突出以下內容：

　　一是突出生態保護修復。要牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，順應自然、尊重規律，從過度干預、過度利用向自然修復、休養生息轉變，改變黃河流域生態脆弱現狀。

　　在生態保護修復中，要按照總書記要求，充分考慮上中下游差異，采取不同的保護治理措施。陳克恭、劉同德等同志的發言材料都提出了黃河源生態環境保護問題。黃河上游是生態功能重要地區，就是要以三江源、祁連山、甘南黃河上游水源涵養區為重點，提高源頭區水源涵養功能。中游流經黃土高原，是嚴重的水土流失區，要重點強化水土保持與污染治理，健全完善水土流失防治制度。陜西在渭河北岸黃土高塬和黃土臺塬地面坡度大、水土流失嚴重等地區，探索了塬面、溝頭、溝坡、溝道“四位一體”防護措施，諸如此類的好做法，可作系統梳理、提煉總結，經過認真研究論證，確實比較成熟的，可以寫進法律。下游黃河三角洲地區是沙土淤積灘區，除了要加強河道安全防護外，還要處理好治理和利用的關系。要重點推進黃河灘區治理，構建生態廊道，推進退耕還濕、退養還灘、河岸帶和灘涂岸線生態保護修復，建立入海河口生態保護修復制度等，促進河流生態系統健康，而主要不是搞農業開發、水產養殖或大規模的工業開發區等等。

　　陜北地區和上中游一些土石山區存在大量歷史遺留礦山和采空區、沉陷區。這次在佳縣的座談會上，幾個縣都反映，大量遺留礦山壓占土地，對土壤、植被、地下水含水層造成很大破壞，采空區、沉陷區既涉及地表生態又危及生命安全，亟需采取土地復墾利用、礦山植被重建、空陷區塊治理等措施，實現礦區生態系統功能恢復和提升。對解決這些問題，在法律中也要有明確規定。

　　二是突出流域生態環境保護規劃，落實生態環境空間管控。方蘭代表等不少同志都提到了規劃和空間管控問題，和彥苓同志也提出，要強化“一盤棋”引領，加快黃河流域生態保護和高質量發展總體規劃和各類專項規劃的編制。這些意見，要在法律中予以體現，通過規劃推進沿黃9省區探索富有地域特色、因地制宜的生態環境保護和高質量發展路徑。

　　要全面落實黃河流域主體功能區規劃，明確黃河流域生產、生活、生態空間開發管制界限，明晰管控指標，劃定并嚴守沿黃9省區生態紅線。預留必要的生態資源開發利用空間，立足不同地區生態環境及經濟社會發展的區域差異性，統籌考慮主體功能區的定位，因地制宜實施差別化分類管控要求。

　　三是突出全流域水資源節約集約利用。水是黃河最突出的問題。黃河水資源總量僅占全國的2%，卻養育著全國12%的人口，灌溉著全國15%的耕地，人均占有量僅為全國平均水平的27%。總書記為什么提出“四水四定”的要求，因為說來說去，保護生態也好，高質量發展也好，核心和關鍵就是一個“水”字，要把總書記提出的“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”作為龍頭，作為一項“硬約束”指標，在控水方面劃下紅線，作出約束性、強制性要求。要在法律中建立最嚴格的水資源保護利用制度，與水資源條件相適應，合理規劃人口、城市和產業發展，可以考慮建立完善水資源消耗總量和強度雙控制度、水資源配置和動態調整機制、水資源水沙統一調度制度，還要把重要的、重大的節水措施法定化，把重要的涉水工程列入建設規劃。

　　四是突出污染系統治理。各省區都很重視黃河污染治理，劉國中書記的發言材料和其他幾個省區的發言材料都談到了建立河湖長制在推進黃河治理中的重要作用，這些好的經驗和做法，在制定法律時要認真研究吸納。同時也要看到，黃河流域部分河段水污染仍較突出。第二次全國污染源普查公報顯示，與第一次普查相比，七大水系中只有黃河水系好于Ⅲ類水質斷面的比例沒有提高，其單位地表水資源化學需氧量排放強度還增加了10%。要針對黃河流域污染最嚴重的地方、最嚴重的問題，建立最嚴格的環境監管制度、最嚴密的水污染防治制度，對污染較重河流的產業準入與淘汰要求、排污總量控制、污水處理及管理、劣Ⅴ類斷面治理、畜禽養殖污染防治、灌區農業面源綜合整治等，都要有針對性更強、更為精細化的管理措施。

　　要明確規定非法排污、非法占用岸線資源等污染行為應承擔的法律責任，加大處罰力度。著重規范生態環境損害評估鑒定與賠償，確立污染損害賠償的無過錯原則。建立流域污染公益訴訟制度。對于行政機關人員、相關單位及個人未盡職責、超越職責以及濫用職權的行為，也要明確其法律責任。

　　五是突出水沙調控這個重點。黃河是全世界泥沙含量最高、治理難度最大的河流之一，水害嚴重，治理問題困擾中華民族幾千年。現在黃河下游地上懸河長達800公里，王良同志的發言材料講到，山東這個問題就十分突出，一旦發生洪水決溢，將造成長期難以修復的生態環境災難。要緊緊抓住水沙關系調節這個牛鼻子，建立健全水沙調控體系和機制，強化綜合性防洪減災體系建設，構筑沿黃人民生命財產安全的穩固法治防線。

　　六是突出流域生態環境風險管控。楊洪波同志發言材料中談到，黃河流域地質災害風險隱患大，生物多樣性保護受威脅，生態安全形勢嚴峻。對此，法律要明確建立流域突發環境事件監控預警體系，對可能發生的生態環境風險事故及其危險因素，依法進行監測、分析、預測、預警和環境影響評價等，強化流域生態環境風險防范。完善應急預案體系，建立應急機制和應急聯合調度制度，明確應急協作的工作程序與協調機制，及時妥善處理生態環境突發事件。

　　七是完善流域管理體制機制。黃河流域管理體制特殊，涉及中央和地方，多個流域省份，多個部門多個領域，存在區域和部門分割管理、流域區域協作機制不完善，流域綜合執法、監督監測能力較為薄弱等問題，趙素萍等同志的發言材料就講到了現在黃河治理“九龍治水”、多頭管理的問題，這確實是黃河管理體制的主要問題。彭友東等同志的發言材料提出要建立中央統籌、省區負總責、市縣落實的工作機制。這些意見在法律中如何體現，要認真研究，形成一套管用、可行、能操作的制度規定。

　　對于黃河流域高質量發展，起草小組要根據習近平總書記指示要求和黨中央決策部署、規劃綱要進行深入研究，各省區也要結合自身實際提出意見建議，我就不多講了。

　　這里，我還要強調一個重要問題，在黃河保護立法中要就文化傳承保護問題作出專門規定。很多同志都提出，要加強對黃河文化的傳承和保護。黃河文化是中華文明的文脈，文化根基深厚，有河湟文化、關中文化、河洛文化、齊魯文化等特色鮮明的地域文化，各種歷史文化遺產星羅棋布，黃河流域還有大量寶貴的紅色文化遺存。傳承黃河文化、保護這些珍貴的歷史文物是黃河高質量發展的重要內容，優秀傳統文化是中華民族生生不息的“根”，紅色革命文化是中國共產黨堅強成長、不斷強大的“魂”，也是凝聚中華民族、中國人民信心和力量的精神支柱。要通過保護傳統歷史文化、紅色文化，帶動高質量發展。這次立法，黃河文化的傳承保護是一個重大問題，做好了會成為一個亮點。在法律中專門就流域文化作出規定，過去是沒有過的。應當把黃河文化資源調查認定、黃河文化遺產廊道建設、黃河紅色文化遺存整修保護利用、黃河國家文化公園建設、打造黃河文化旅游帶等重要措施以法律形式固定下來，把文化旅游產業定位為黃河流域各省區的支柱產業，既帶動當地群眾致富，也推動中華文化的傳承、保護和弘揚。對大拆大建，破壞黃河文化的，要依法予以嚴懲。

　　三、關于推進黃河保護立法的幾個具體問題

　　在黃河保護立法工作中，要把握這三個具體問題。

　　一是關于法律名稱。關于黃河立法的名稱，有“黃河法”、“黃河保護法”、“黃河保護治理法”、“黃河流域生態保護和高質量發展法”等多個建議。現在比較一致的意見是用“黃河保護法”，治理本身也屬于“保護”的范疇。這個名稱符合總書記的指示精神，能夠更好地體現總書記“共同抓好大保護，協同推進大治理”的指示要求，也符合規劃綱要明確的“將黃河保護治理中行之有效的普遍性政策、機制、制度等予以立法確認”的法律定位，也能保持長江、黃河兩條母親河在法律名稱上的一致性。

　　二是關于法律的適用范圍。目前，有關黃河流域的規劃和行政法規適用范圍主要有3個，包括《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》的規劃范圍、《黃河流域綜合規劃》的規劃范圍、《黃河水量調度條例》的適用范圍。這部法律的適用范圍應與規劃綱要保持一致，為黃河干支流流經的9省區相關縣級行政區域。河南、山東兩省部分市縣雖不屬于黃河流域，但卻依賴黃河供水并承擔防洪任務，可再聽聽各方面意見，考慮擴展到河南、山東黃河供水區的縣級行政區域。

　　三是關于生態補償機制。黃河流域經濟社會發展相對滯后，生態環境脆弱，生態保護修復任務重，需要中央財政給予一定的傾斜和支持。李俊明等多位同志的發言材料都提出了生態補償問題，規劃綱要中也有了明確規定，就是中央財政設立黃河流域生態保護和高質量發展專項獎補資金，對此，可以考慮在法律中作出制度設計。相關上下游、左右岸和相關區域的生態補償，情況復雜，有關方面意見分歧比較大甚至相左。法律對此不能回避，要專題進行調查、研究，總結成功做法，探索有效途徑，上升到法律規定。

　　大家提出的需要中央支持和解決的一些具體問題，包括在陜西調研期間有關地方提出的問題，不宜在法律中規定的，我們將帶回去轉交有關部門研究處理。