莫紀宏 中國社會科學院國際法研究所所長、研究員

　　今天，我主要給大家介紹改革開放四十多年來立法工作的發展歷程、科學立法原則的體現、立法規劃的實現以及未來五年、十五年的立法工作重點展望。目的是通過講解，讓大家了解我國立法工作發展的歷史脈絡，把握立法工作未來的發展趨勢。

　　一、改革開放以來我國立法工作的發展歷程及特征

　　(一)黨的十一屆三中全會對于立法工作的重要意義

　　1978年12月召開的黨的十一屆三中全會，開啟了改革開放和社會主義現代化建設的歷史新時期，對立法工作也具有里程碑意義。黨的十一屆三中全會公報指出：“但是正如毛澤東同志所說，大規模的急風暴雨式的群眾階級斗爭已經基本結束，對于社會主義社會的階級斗爭，應該按照嚴格區別和正確處理兩類不同性質的矛盾的方針去解決，按照憲法和法律規定的程序去解決，決不允許混淆兩類不同性質矛盾的界限，決不允許損害社會主義現代化建設所需要的安定團結的政治局面。”按照憲法和法律規定的程序去解決，強調了把黨和國家工作中心轉移到經濟建設上來必須搞法治。

　　公報指出：“各級領導要善于集中人民群眾的正確意見，對不正確的意見進行適當的解釋說服。憲法規定的公民權利，必須堅決保障，任何人不得侵犯。”憲法規定的公民權利，需要通過法律加以具體化。公報還指出：“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。”那么，怎么樣才能做到有法可依?公報明確指出：“從現在起，應當把立法工作擺到全國人民代表大會及其常務委員會的重要議程上來。”

　　(二)1979年“七部基本法律”的誕生及其重要意義

　　1979年6月18日-7月1日，五屆全國人大二次會議先后審議通過了選舉法、地方組織法、法院組織法、檢察院組織法、刑法、刑事訴訟法、中外合資經營企業法等七部法律，初步解決了實踐中無法可依的局面，為全面推進改革開放和社會主義現代化建設起到了非常重要的制度保障作用。

　　其中，選舉法、地方組織法、法院組織法、檢察院組織法在此前就已經通過了。1953年通過了選舉法，1954年通過了我國第一部憲法，同時還通過了地方組織法、法院組織法、檢察院組織法。改革開放之后，我們細化上述法律，進一步推進黨和國家機構更好履職盡責。在刑事方面，之前只有一些單行法律，刑法和刑事訴訟法的出臺充分調動了廣大人民群眾參與社會主義現代化建設的主動性、積極性和創造性，為改革開放和社會主義現代化建設奠定了良好的基礎。中外合資經營企業法是為了改革開放出臺的法律，實際上是我們向世界發出了一個信號，我們要通過法律的形式來推動改革開放。總而言之，這七部法律的意義重大，是新中國立法史上值得大書特書的重要事件。

　　剛才講到，在1954年憲法通過后，全國人大及其常委會通過了一系列法律、法令。那么，過去制定的法律、法令在1979年之后的效力如何呢?1979年11月29日，五屆全國人大常委會十二次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于中華人民共和國建國以來制定的法律、法令效力問題的決議》，針對一些地方和群眾對過去制定的法律、法令效力的疑問，進一步重申：“從1949年10月1日中華人民共和國成立以來，前中央人民政府制定、批準的法律、法令；從1954年9月20日第一屆全國人民代表大會第一次會議制定中華人民共和國憲法以來，全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會制定、批準的法律、法令，除了同第五屆全國人民代表大會制定的憲法、法律和第五屆全國人民代表大會常務委員會制定、批準的法令相抵觸的以外，繼續有效。”這一重大舉措，對于確立科學立法原則以及尊重立法工作的科學性、連續性起到了非常重要的推動作用。

　　那么，繼續有效的法律、法令與新制定的法律、法令是否不相抵觸，法律、法令條文之間是否有需要解釋的地方呢?1981年6月10日，五屆全國人大常委會十九次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于加強法律解釋工作的決議》，該決議針對法律在實際工作中所遇到的需要進一步加以明確和解決的問題，設立了法律解釋制度，以推動法律的有效實施。該決議規定：凡屬于法院審判工作中具體應用法律、法令的問題，由最高人民法院進行解釋。凡屬于檢察院檢察工作中具體應用法律、法令的問題，由最高人民檢察院進行解釋。最高人民法院和最高人民檢察院的解釋如果有原則性的分歧，報請全國人民代表大會常務委員會解釋或決定。不屬于審判和檢察工作中的其他法律、法令如何具體應用的問題，由國務院及主管部門進行解釋。可以說，法律解釋制度的建立，為了科學立法原則提供了牢固的制度保障。

　　(三)1982年憲法對于立法工作的重要意義

　　改革開放之后，我國立法工作經歷了兩次高潮，即：第一個高潮是1979年七部法律的誕生；第二個高潮是1982年憲法的通過。1982年憲法是新中國的第四部憲法，是對1954年憲法的繼承和發展，是根據黨的十一屆三中全會精神、改革開放和社會主義現代化建設要求而制定的一部面向未來的國家根本大法。我國憲法從1982年至今經歷了五次修改，分別是在1988年、1993年、1999年、2004年、2018年，共有52個修正案。從1982年憲法的138條到2018年憲法的143條，共增加了5個條文。由此可見，我們要從總體上把握1982年憲法的重要意義。

　　1982年憲法確立了社會主義法治原則，對立法工作提供了明確指導。1982年憲法在序言的最后一個自然段指出：“本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果，規定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”這就提出了立法工作必須遵守憲法這一基本要求。

　　第五條第一款指出：“國家維護社會主義法制的統一和尊嚴。”表現在立法方面，第五條第二款規定：“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。”也就是說，由不同主體制定的法律、行政法規、地方性法規，必須根據憲法來制定，必須與憲法相一致。所以，1982年憲法確定了依憲立法原則，明確了立法的統一性。

　　1982年憲法規定了立法權限。第六十二條規定，全國人民代表大會可以制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。第六十七條規定，全國人民代表大會常務委員會可以制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律。同時還規定，在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。并且還賦予了解釋法律的職權。

　　第八十九條規定，國務院根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令。這賦予了國務院一定的立法權。第一百條規定，省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報全國人民代表大會常務委員會備案。也就是說，省一級人大及其常委會在可以制定地方性法規。這一條在2018年憲法中做了修改，進一步擴大了地方人大的立法權。第一百一十六條規定，民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。也就是說，民族自治地方的人大可以制定自治條例和單行條例。民族自治地方分為三個層次，第一是自治區，相當于省；第二是自治州，相當于地級市；第三是自治縣，相當于縣或縣級市。根據有關法律規定，自治區、自治州、自治縣的人大及其常委會可以制定自治條例和單行條例。

　　綜上，1982年憲法確立了我國的立法體制，對不同立法主體享有的立法權限進行了合理的分配，以此維護社會主義法治建設的統一。

　　(四)2000年立法法的重要價值

　　2000年3月15日，九屆全國人大三次會議通過了新中國第一部立法法，2015年又對其進行了修改。立法法是一部規范立法工作的法律，其宗旨就是法律條文中明確規定的：為了規范立法活動，健全國家立法制度，提高立法質量，完善中國特色社會主義法律體系，發揮立法的引領和推動作用，保障和發展社會主義民主，全面推進依法治國，建設社會主義法治國家，根據憲法，制定本法。

　　那么，哪些立法活動、立法形式必須遵守立法法呢?2000年立法法第二條規定，法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止，適用本法。也就是說，全國人大及其常委會制定法律，國務院制定行政法規，地方各級人大及其常委會制定地方性法規，自治區、自治州、自治縣作為民族區域自治單位，其人大及常委會制定自治條例、單行條例，以及各部委制定部委規章，各級地方政府制定地方政府規章。這樣一些立法活動、立法形式必須適用立法法。從這一角度看，立法法是憲法關于立法制度的具體化。

　　立法法明確遵循依憲立法原則。2000年立法法第三條規定，立法應當遵循憲法的基本原則。另外，立法法還明確了不同立法主體之間立法行為的界限，并對立法權限做了詳細分配。第八條規定了十項只能制定法律的事項，主要是：一是國家主權的事項；二是各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權；三是民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度；四是犯罪和刑罰；五是對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；六是對非國有財產的征收；七是民事基本制度；八是基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度；九是訴訟和仲裁制度；十是必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項。以上十項進一步界定了全國人大及其常委會所享有的立法權，進一步提升了全國人大及其常委會的立法權威。這就是2000年立法權的重要價值。

　　立法法在2015年進行了修改，增加了很多內容，其中最重要的是設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，可以制定地方性法規。這體現了立法體制的進一步完善，立法權限的進一步下放。

　　(五)刑法的法典化道路

　　總結改革開放以來的立法工作經驗，可以發現，我們一直在探索刑法的法典化。刑法的法典化是從1979年開始的。改革開放之前，在刑事方面，我們只有單行法律，1979年通過了刑法，以法典化方式把所有關于犯罪、刑罰的法律都匯集在一個文本中。此后，為適應改革開放中的新情況新問題和懲治防范犯罪的實際需要，國家立法機關不斷對刑法進行修改、補充。到1997年，又對刑法進行了全面修訂。而且從1997年至今，我們又通過了11個刑法修正案。這說明法典化是一個趨勢。這是我們在過去四十多年來遵循科學立法原則，為保證立法能夠適應改革開放和社會主義現代化建設的需要所做的努力。

　　(六)民法的法典化道路

　　我們在民法法典化方面取得了重大成就，最突出的就是2020年5月28日十三屆全國人大三次會議表決通過了《中華人民共和國民法典》(以下簡稱民法典)。這是我們第一次在法律中用“典”字。

　　民法典，共7編、1260條，各編依次為總則、物權、合同、人格權、婚姻家庭、繼承、侵權責任，以及附則。實際上，民法典就是把過去的單行法律，如物權法、合同法、婚姻法、繼承法、侵權行為法等匯集在一起，構成一個完整的體系，并調整平等主體的自然人、法人和非法人組織之間的人身關系和財產關系的一部法律。

　　民法典的成長史，實際上是一個科學立法理念不斷得以完善落實的歷史。1954年，我們啟動民法制定工作，但因當時的實際情況，未能取得實際成果。1962年，再次啟動民法制定工作，也未能取得實際成果。1979年，第三次啟動民法制定工作，確定先制定民事單行法。現行的繼承法、民法通則、擔保法、合同法就是在這種背景下制定的。1986年，通過的民法通則，是在我國民事立法發展史上的一個里程碑，其所確立的體系與制度為民法典體系的構建奠定了堅實基礎。2002年，民法典的制定工作再次提上日程。2015年，民法典編纂正式啟動。2017年，十二屆全國人大五次會議通過民法總則，民法典的編纂邁出關鍵的第一步。2018年，對民法典各分編草案進行初次審議，民法典編纂邁出了第二步。2019年，“完整版”民法典草案全文公布。2020年5月28日，十三屆全國人大三次會議表決通過了民法典。

　　民法典的編纂過程與刑法一樣，經歷了立法工作從不完善到完善，從非體系到體系化，從非法典化到法典化的過程。在這一過程中，立法規劃起到非常好的指引作用。同時，建設中國特色社會主義法律體系也為立法工作提供了依據，為科學立法提供了指南。

　　二、中國特色社會主義法律體系建設的最新成就

　　(一)中國特色社會主義法律體系的提出

　　中國特色社會主義法律體系這一概念最早是在黨的十五大報告中提出來的。黨的十五大報告提出“依法治國，建設社會主義法治國家”，并明確指出“依法治國，是黨領導人民治理國家的基本方略”。那么既然把依法治國作為一個治國方略，就說明在我們社會生活中的方方面面都需要有法律來約束。這對未來的立法工作提出了要求。所以說，依法治國是科學立法、建設中國特色社會主義法律體系的政策前提、理論前提。黨的十五大報告指出，“加強立法工作，提高立法質量，到二零一零年形成有中國特色社會主義法律體系”。也就是說，要落實依法治國，就要建設中國特色社會主義法律體系。

　　(二)中國特色社會主義法律體系的形成

　　2011年1月24日，時任十一屆全國人大常委會委員長的吳邦國同志在形成中國特色社會主義法律體系座談會上指出：“1982年通過了現行憲法，此后又根據客觀形勢的發展需要，先后四次對憲法部分內容作了修改。到2010年底，我國已制定現行有效法律236件、行政法規690多件、地方性法規8600多件，并全面完成了對現行法律和行政法規、地方性法規的集中清理工作。目前，涵蓋社會關系各個方面的法律部門已經齊全，各法律部門中基本的、主要的法律已經制定，相應的行政法規和地方性法規比較完備，法律體系內部總體做到科學和諧統一。一個立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現代化建設需要、集中體現黨和人民意志的，以憲法為統帥，以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次的法律規范構成的中國特色社會主義法律體系已經形成，國家經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態文明建設的各個方面實現有法可依。這是我國社會主義民主法制建設史上的重要里程碑，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。”同年3月10日，吳邦國同志在全國人大常委會工作報告中明確到2010年中國特色社會主義法律體系已經形成。

　　由此可見，中國特色社會主義法律體系具有兩個特征，一是形式體系，首先憲法是統帥，其次是法律、行政法規、地方性法規。這一體系有不同的法律形式、不同的立法機關、不同的法律效力，并由此構成了一個效力等級體系。二是內容體系，就是憲法、法律、法規中規定了哪些內容?社會生活的方方面面，概況起來有七類，即憲法及憲法相關法、民商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟及非訴訟程序法。我們一直沿襲這一分類，但現在看來還是有些方面沒有涵蓋到，比如涉外領域立法。所以，我們要加強中國特色社會主義法律體系內容體系的建設，推進涉外領域的立法工作。

　　(三) 科學立法是全面推進依法治國的一項重要要求

　　中國特色社會主義法律體系的形成，為科學立法提供了依據。黨的十七大報告從貫徹落實科學發展觀的總體要求出發，提出了“科學立法”“民主立法”的要求，“科學立法”作為立法工作的基本原則與“民主立法”一道成為我國立法工作的指導方針。黨的十八大報告進一步將“科學立法”與“嚴格執法、公正司法、全民守法”相并列作為新時代中國特色社會主義法治建設的重要指導方針。這與黨的十一屆三中全會提出的有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究的16字方針相對應，且是其補充和完善，但要求更高。比如，有法可依和科學立法。以前，在法律體系不健全的情況下，我們講“有法總比無法好”。這是在改革開放之初針對當時“無法可依”的狀況提出的，它對加快立法步伐，盡快實現有法可依具有積極意義。現在，中國特色社會主義法律體系已經形成，在不斷完善的過程中，我們就不能再講有法可依，而是要講科學立法。用發展的眼光看，對立法工作的要求更高了。

　　由此，黨的十八屆四中全會進一步深化了科學立法原則對于立法工作的具體指導要求，并指出加強人大對立法工作的組織協調。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確了立法工作的重點，提出要加強重點領域、新興領域、涉外領域立法。

　　三、堅持科學立法是習近平法治思想的核心要義

　　1.正確處理好立法與改革決策的關系

　　黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視處理立法與改革的關系，并以此來推動各項法治改革措施的出臺和立法制度的完善。2014年2月28日，中央全面深化改革領導小組第二次會議上，習近平總書記明確指出：“在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協調，確保在法治軌道上推進改革。”2014年10月27日，在中央全面深化改革領導小組第六次會議上，習近平總書記進一步指出，“科學立法是處理改革和法治關系的重要環節。要實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革發展需要”。所以，“當前，我們要著力處理好改革和法治的關系。改革和法治相輔相成、相伴而生”。習近平總書記的重要講話為我們貫徹科學立法原則確定了政策界限。也就是說，我們不能超前立法、大膽立法，要遵循“重大改革于法有據”，不能突破法律邊界，要保證立法與改革決策相銜接，這才能充分體現科學立法精神。

　　2.科學立法是“十一個堅持”的重要要求

　　2018年8月24日，在中央全面依法治國委員會第一次會議上，習近平總書記提出全面依法治國的“十個堅持”，這是“十一個堅持”的前身。習近平總書記指出，我們黨執政六十多年來，雖歷經坎坷但對法治矢志不渝，從“五四憲法”到前不久新修訂的憲法；從“社會主義法制”到“社會主義法治”；從“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”到“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”，我們黨越來越深刻認識到，治國理政須臾離不開法治。在這次會議上，習近平總書記提出了全面依法治國的“十個堅持”，并在第七個“堅持”堅持全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法中強調，要緊緊抓住全面依法治國的關鍵環節，完善立法體制，提高立法質量。2020年11月16日-17日，中央全面依法治國工作會議上，習近平總書記進一步提出“十一個堅持”，并在第八個“堅持”要堅持全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法中強調，解決好立法、執法、司法、守法等領域的突出矛盾和問題。

　　科學立法是黨的十八大以來習近平總書記關注的一個焦點，也是習近平法治思想的一個核心。因為科學立法是法治建設的第一個環節，若是這一環節出了問題，法治建設就很難推進下去。所以，我們在當前和今后一段時間學習貫徹習近平法治思想的核心要義“十一個堅持”過程中，要把科學立法作為一個重要內容，來弄懂弄透，從而有效推動科學立法的實施。

　　3.科學立法要以加強立法規劃為基礎

　　習近平總書記對于推進科學立法提出了一系列要求，一方面，就處理好立法和改革決策的關系，習近平總書記提出“要實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據”。另一方面，就科學立法要以加強立法規劃為基礎，習近平總書記在黨的十八大以來很多場合都提到要加強立法規劃。比如，2014年2月27日，中央網絡安全和信息化領導小組第一次會議上，習近平總書記指出，要抓緊制定立法規劃，完善互聯網信息內容管理、關鍵信息基礎設施保護等法律法規，依法治理網絡空間，維護公民合法權益。也就是說，通過超前預判，把互聯網各個領域的管理納入立法規劃之中，有計劃按步驟推動立法，保證互聯網領域有法可依。2018年8月24日，中央全面依法治國委員會第一次會議上，習近平總書記強調，要研究制定法治中國建設規劃，統籌考慮我國經濟社會發展狀況、法治建設總體進程、人民群眾需求變化等綜合因素，使規劃更科學、更符合實際。也就是說，我們要把立法規劃放到法治中國建設規劃中去考慮。這里對立法規劃的編制提出了具體要求。

　　黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央的領導下，全國人大及其常委會的立法工作取得了巨大成就，通過科學的立法規劃很好的引導了立法工作的開展。立法規劃是立法機關工作的一個重點。目前，各級立法機關都有各自的立法規劃，包括法律的、行政法規的、地方性法規的、部委規章的等。這些立法規劃的精神內核都是科學立法原則。而立法規劃并不是萬能的，要隨著形勢的變化而調整，目的就是要把需要制定的法律盡早制定出來。但是，不能因為一些局部、個別的變化，去改變立法規劃整體的科學性。所以說，立法規劃是引導科學立法的一個重要指南。

　　四、十三屆全國人大立法工作規劃及立法工作特點

　　(一)十三屆全國人大常委會五年立法規劃

　　立法規劃是每屆全國人大常委會立法工作的“任務表”“施工圖”。2018年9月7日，十三屆全國人大常委會正式公布未來五年的立法規劃。此次立法規劃中含各類立法項目共116件。

　　其中，第一類項目(即條件比較成熟，十三屆全國人大常委會任期內擬提請審議的法律草案)有69件，包括修改全國人民代表大會組織法、國務院組織法、人民法院組織法等34件,新制定學前教育法、個人信息保護法等35件。目前，十三屆全國人大已通過憲法修正案、全國人民代表大會組織法、監察法、人民法院組織法等。

　　第二類項目(即需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案)有47件，包括制定海洋基本法、監察官法、國土空間開發保護法等，修改城市居民委員會組織法、村民委員會組織法、各級人民代表大會常務委員會監督法、公司法等。

　　此外，還要落實全面深化改革、全面依法治國的部署要求，對涉及國家機構改革、國家監察體制改革、國防和軍隊改革，國家安全法治保障、完善產權保護制度等需要制定、修改、廢止法律的，或者需要由全國人大常委會作出有關決定的，適時安排審議。比如，十三屆全國人大出臺的生物安全法，就是根據人大代表提議制定的。立法，一方面要堅持科學立法，遵循立法的客觀規律。另一方面，要堅持民主立法，遵循立法工作的正當性要求。立法規劃反映了立法機關的一種科學判斷，但在推進立法工作過程中不能約束人大代表的立法需求。所以，生物安全法、海警法、香港特別行政區維護國家安全法等都是在這種條件下制定的。而這種法律的出臺是立法規劃不能預測的。

　　第三類項目(即立法條件尚不完全具備、需要繼續研究論證的立法項目)，比如農村集體經濟組織、社會信用、人工智能、家庭教育等方面的立法項目，經研究論證，條件成熟時，可以安排審議。

　　總之，立法規劃對十三屆全國人大的立法工作起到非常好的引導作用。

　　(二)2018、2019、2020年全國人大及其常委會立法成就和實現立法規劃的狀況評估

　　可以看到，2019年、2020年、2021年的全國人大常委會工作報告，對十三屆全國人大在2018年、2019年、2020年的立法工作給予了充分肯定，并對全國人大及其常委會完成立法規劃的情況做了說明。

　　1.2018年全國人大及其常委會立法成就和實現立法規劃的狀況評估

　　2019年全國人大常委會工作報告指出，2018年十三屆全國人大常委會制定法律8件，修改法律47件次，通過有關法律問題和重大問題的決定9件。這些立法項目主要是三類：一是圍繞黨和國家工作大局，通過立法推動和保障重大決策部署的落實；二是圍繞全面深化改革，通過立法、修法確保重大改革于法有據；三是圍繞加快建設社會主義法治體系和社會主義法治國家，完成好重點領域立法任務。

　　2018年3月11日，十三屆全國人大一次會議通過了憲法修正案，在第三章“國家機構”中增加一節，即第七節“監察委員會”。這為國家監察體制改革提供了憲法依據。同年3月20日，十三屆全國人大一次會議通過了監察法，為新設立的監察委員會和監察體制的有效運行提供了法律依據，保證了重大改革于法有據。

　　2.2019年全國人大及其常委會立法成就和實現立法規劃的狀況評估

　　2020年全國人大常委會工作報告指出，2019年十三屆全國人大常委會共審議法律草案、決定草案48件，通過34件，其中制定法律5件，修改法律17件，作出有關法律問題和重大問題的決定12件。特別是配合和促進全面深化改革，確保重大改革于法有據。外商投資法通過后，一攬子修改建筑法、消防法、電子簽名法、城鄉規劃法、車船稅法、商標法、反不正當競爭法、行政許可法，完成相關法律的銜接；修改臺灣同胞投資保護法，確保改革成果同步惠及臺灣同胞。另外，授權國務院在海南自由貿易試驗區暫時調整適用土地管理法、種子法、海商法的有關規定，支持海南建設自由貿易試驗區和中國特色自由貿易港。

　　3.2020年全國人大及其常委會立法成就和實現立法規劃的狀況評估

　　2020年，盡管我們遇到了新冠肺炎，當年全國兩會也因此推延了兩個多月召開，但仍舊沒有影響十三屆全國人大及其常委會的立法工作步伐，以及立法規劃的逐步實施。不僅如此，十三屆全國人大及其常委會還積極地適應改革開放和社會主義現代化建設的新要求，制定出臺了一些沒在規劃內的法律。2020年全國人大及其常委會制定法律9件，修改法律12件，通過有關法律問題和重大問題的決定12件。特別是2021年1月1日起施行的民法典，為社會主義市場經濟發展奠定了民事法律基礎。

　　2020年十三屆全國人大及其常委會工作最為顯著的特點，就是緊跟黨中央重大決策部署，緊貼人民群眾美好生活對法治建設的呼聲期盼，緊扣國家治理體系和治理能力現代化提出的法律需求實際，加強立法和法律監督，努力使各項工作更好圍繞中心和大局、更好服務國家和人民。例如：強化野生動物保護法律制度，及時作出關于全面禁止野生動物非法交易和食用的決定；強化公共衛生法治保障，及時制定專項立法修法工作計劃，成立專班分批推進30部法律的制定和修改工作；堅決維護香港特別行政區憲制秩序，根據香港形勢發展對法律的需求，及時制定香港特別行政區維護國家安全法，聽取審議國務院關于修改完善香港選舉制度和有關建議的報告，形成關于完善香港選舉制度的決定草案，并提請大會審議；助力脫貧攻堅戰，加快推進“三農”立法工作，圍繞脫貧攻堅聽取審議專項工作報告、開展專題調研；持續助力打好污染防治攻堅戰，用3年時間完成污染防治領域最為重要的大氣污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法實施情況的檢查；用法治力量推動優化營商環境，檢查了反不正當競爭法實施情況，開展優化營商環境專項備案審查；積極回應社會治理領域熱點問題，社區矯正法出臺之后，緊接著通過刑法修正案(十一)，修改未成年人保護法和預防未成年人犯罪法等等。這些工作，落實了黨中央對人大工作的新要求，回應了人民群眾的新期待，為新時代全面依法治國提供了法律支持和保障。

　　總而言之，十三屆全國人大及其常委會，編制了五年任期內的立法規劃，并在過去的三年中逐步落實這一規劃，同時又針對新情況、新問題，出臺了不在規劃內的法律。在接下來的兩年中，十三屆全國人大及其常委會的立法工作還會面臨新的任務和挑戰。

　　五、2021年全國人大及其常委會立法工作的重點領域和重要事項

　　2021年，十三屆全國人大及其常委會繼續按照立法規劃部署逐步完成立法工作，并且從科學立法要求出發，為十四屆、十五屆全國人大及其常委會規劃立法方向。特別是《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》公布了未來5年以及15年要制定出臺的法律法規。

　　(一)十三屆全國人大及其常委會五年立法規劃剩余項目

　　目前，十三屆全國人大及其常委會還有一些重點領域的立法事項未完成，這就是其未來兩年的重要事項。這主要包括稅法、能源資源、知識產權、涉外領域立法、權益保護法五大重點領域。具體來看：

　　稅法領域有12個立法項目。其中，已經制定或修改并通過的有個人所得稅法、城市維護建設稅法、耕地占用稅法、車輛購置稅法、契稅法、資源稅法；正在公開征求意見中的有增值稅法、消費稅法；還未修改的有房地產稅法、關稅法、印花稅法、稅收征管法。這些還未修改的法律就有可能是未來兩年或五年全國人大及其常委會立法工作的一個重點。

　　能源資源領域有9個立法項目，包括原子能法、能源法、草原法、森林法、糧食安全保障法、國土空間開發保護法、礦產資源法、漁業法、電力法。目前，已經修改并通過的法律有電力法。可見，在能源資源領域的立法項目是未來兩年十三屆全國人大及其常委會工作的一個重點。

　　知識產權領域有2個立法項目，包括專利法、著作權法。目前還在審議之中。

　　涉外立法領域有8個立法項目，包括外國投資法、國際刑事司法協助法、海警法、海上交通安全法、海洋基本法、海商法、仲裁法、民事強制執行法。目前，已經通過的有國際刑事司法協助法、海警法，正在征求意見中的有外國投資法。可見，這一領域的立法空白很多。

　　權益保護法領域有10個立法項目，其中已經制定或修改并出臺的有英雄烈士保護法、長江保護法、退役軍人保障法、老年人權益保障法；尚未完成的有文物保護法、個人信息保護法、未成年人保護法、鄉村振興促進法、文化產業促進法、科學技術進步法。

　　可見，十三屆全國人大及其常委會在未來兩年內還需要進一步推動立法規劃中的立法項目。

　　(二)“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要對立法工作的部署

　　立法規劃對于立法工作有著引導作用，但這并不意味著立法規劃中的立項項目要全部完成。因為立法工作面臨著千變萬化的因素，我們不能拍著腦袋去趕任務，這是不行的。所以，在實施立法規劃過程中要以科學立法為指導原則。現在，我們結合“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要對立法工作的部署，談談未來五年以及十五年內立法工作的重點領域和重要事項。這為今后全國人大及其常委會的立法工作指明了方向。

　　《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》指出，加強重點領域、新興領域、涉外領域立法。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》(以下簡稱《綱要》)在第五十九章“全面依法治國”中指出，完善立法體制機制，加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，立改廢釋纂并舉，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。其中，立改廢釋纂并舉，這是新提法，就是制定、修改、廢止、解釋、編纂并舉。這說明未來五年或者十五年內法典化可能是全國人大及其常委會一個工作重點。

　　《綱要》中與立法相關的“法”有180處，涉及20個重要領域，具體來看：

　　第一，加快新領域新業態知識產權立法。知識產權領域是十三屆全國人大及其常委會立法工作的一個重點，也是今后的一個方向。

　　第二，完善企業兼并重組法律法規。

　　第三，推動境外投資立法。中國企業走出去是一個涉外問題，怎么用法律保護我們企業，產生域外效率，就要推動境外投資立法。

　　第四，加快推進數據安全、個人信息保護等領域基礎性立法。

　　第五，完善壟斷認定法律規范。也就是說，我們要完善反壟斷方面的立法。探索建立無人駕駛、在線醫療、金融科技、智能配送等監管框架，完善相關法律法規和倫理審查規則。我們要保證在這些新興領域有法可依。

　　第六，健全國家網絡安全法律法規。也就是說，只有網絡安全法還不夠，還需要在一些具體領域完善立法。

　　第七，實施民法典，制修訂物權、債權、股權等產權法律法規。

　　第八，健全自然資源資產產權制度和法律法規。能源資源領域的立法工作，是今后五年、十五年的工作重點。

　　第九，建立健全信用法律法規和標準體系。社會信用體系需要通過立法的方式加以保障。

　　第十，推進房地產稅立法。目前立法規劃中包括這一立法項目。

　　第十一，加快住房租賃法規建設。

　　第十二，有序推進海洋基本法立法。這一立法項目已被列入目前的立法規劃，同時也將是今后立法工作的一個重點。

　　第十三，制定未成年人網絡保護、信息網絡傳播視聽等領域法律法規。

　　第十四，強化綠色發展的法律和政策保障。

　　第十五，制定出臺海南自由貿易港法。對于海南自由貿易港要有一套法律法規，這樣的話才能對其運行提供法律和制度保障。

　　第十六，推進家庭教育立法進程，加大反家庭暴力法實施力度，加強婚姻家庭輔導服務，預防和化解婚姻家庭矛盾糾紛。

　　第十七，完善重要領域國家安全立法、制度、政策。

　　第十八，制定糧食安全保障法。糧食安全關系國計民生、主權安全和我國發展利益。

　　第十九，完善食品藥品安全法律法規和標準體系。

　　第二十，推進生物安全法實施。加強生物安全領域國際合作，積極參與生物安全國際規則制定。

　　所有的立法設想都要列入立法規劃。《綱要》在第六十五章第四節“加快發展規劃立法”中指出，堅持依法制定規劃、依法實施規劃的原則，將黨中央、國務院關于統一規劃體系建設和國家發展規劃的規定、要求和行之有效的經驗做法以法律形式固定下來，加快出臺發展規劃法，強化規劃編制實施的法治保障。也就是說，規劃本身也要立法，這樣才能保證規劃的科學性。全國人大常委會編制了一個科學的立法規劃后，要對其進行評估，就是要總結立法規劃的實施情況，分析實施中出現問題的原因，思考怎樣通過立法規劃進一步推進科學立法。這是當前和今后一段時間全國人大及其常委會立法工作的一個中心任務。

　　綜上所述，加強立法規劃實施，不斷推進科學立法，是法治中國建設的一個重要工作，也是習近平法治思想的一個重要內容。我們要以習近平法治思想為指導，進一步制定科學的立法規劃，并以此推進立法工作有序向前發展，從而不斷豐富和完善中國特色社會主義法律體系，為法治中國建設提供更完善的法律依據，更堅實的法律基礎。

　　我今天的輔導講座就到這兒，謝謝大家。

　　(根據宣講家網報告整理編輯，

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