任進 中共中央黨校(國家行政學院)教授 博導

　　一、習近平關于法治政府建設的重要論述

　　習近平法治思想的重要內容之一，就是習近平總書記關于法治政府建設的重要論述。習近平法治思想“十一個堅持”中堅持建設中國特色社會主義法治體系中有一點，要加快形成完備的高效的法治實施體系。其實，法治實施體系很重要的一個方面就是法治政府建設。因為我們國家法律執行的主體是各級行政機關，所以全面推進依法治國要更加重視法治政府的建設。

　　習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上對法治政府建設提出要求，他指出，法治政府建設是重點任務和主體工程，要率先突破，用法治給行政權力定規矩、劃界限，規范行政決策程序，加快轉變政府職能。2013年2月23日，中共中央政治局就全面推進依法治國進行第四次集體學習，習近平總書記在主持學習時強調，行政機關是實施法律法規的重要主體，要帶頭嚴格執法，維護公共利益、人民權益和社會秩序。2014年10月20日，習近平總書記在關于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明中指出，政府是執法主體，對執法領域存在的有法不依、執法不嚴、違法不究甚至以權壓法、權錢交易、徇私枉法等突出問題，老百姓深惡痛絕，必須下大氣力解決。2015年1月1日，習近平總書記在署名文章《加快建設社會主義法治國家》中指出，執法是行政機關履行政府職能、管理經濟社會事務的主要方式，各級政府必須依法全面履行職能，堅持法定職責必須為、法無授權不可為，健全依法決策機制，完善執法程序，嚴格執法責任，做到嚴格規范公正文明執法。總之，習近平總書記關于全面依法治國的一系列重要論述，構成了習近平法治思想，為法治政府建設提供了根本遵循。其中特別是，習近平總書記關于法治政府建設的重要論述，為我們加強法治政府建設、提升依法行政水平指明了努力的方向。

　　二、構建職責明確、依法行政的政府治理體系的總體目標

　　(一)構建職責明確、依法行政的政府治理體系的提出

　　2019年10月31日，黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，明確提出“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系”的重點任務。

　　(二)構建職責明確、依法行政的政府治理體系的目標

　　2021年1月，中共中央印發了《法治中國建設規劃(2020-2025年)》(以下簡稱《規劃》)，明確了法治中國建設的總體目標，即：到2025年，黨領導全面依法治國體制機制更加健全，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系更加完備，職責明確、依法行政的政府治理體系日益健全，相互配合、相互制約的司法權運行機制更加科學有效，法治社會建設取得重大進展，黨內法規體系更加完善，中國特色社會主義法治體系初步形成。到2035年，法治國家、法治政府、法治社會基本建成，中國特色社會主義法治體系基本形成，人民平等參與、平等發展權利得到充分保障，國家治理體系和治理能力現代化基本實現。

　　其中特別明確，到2025年，職責明確、依法行政的政府治理體系日益健全；到2035年，法治國家、法治政府、法治社會基本建成。我們知道，《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》(以下簡稱《綱要》)提出，到2020年基本建成法治政府。兩個都提到了基本建成，什么叫基本建成?就是實現了我們的階段性目標。那么，從2020年基本建成法治政府到2035年法治國家、法治政府、法治社會基本建成，兩者是什么關系呢?這兩個階段性目標，一個是初期目標，一個是遠景目標。因為法治國家、法治政府、法治社會是一體化建設，所以這兩者是一脈相承的，在實現上是一個不斷完善、不斷推進的過程。

　　三、構建職責明確、依法行政的政府治理體系的重點任務

　　以習近平法治思想為指導，構建職責明確、依法行政的政府治理體系，《規劃》明確提出法治政府建設的一些重點任務，除“全面貫徹實施憲法，堅定維護憲法尊嚴和權威”；“緊緊圍繞新時代黨和國家工作大局，依法維護國家主權、安全、發展利益”；“加強黨對法治中國建設的集中統一領導，充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用”之外，主要是以下五項任務，即：建設完備的法律規范體系，以良法促進發展、保障善治；建設高效的法治實施體系，深入推進嚴格執法、公正司法、全民守法；建設嚴密的法治監督體系，切實加強對立法、執法、司法工作的監督；建設有力的法治保障體系，筑牢法治中國建設的堅實后盾；建設完善的黨內法規體系，堅定不移推進依規治黨。而構建職責明確、依法行政的政府治理體系是其中一個重要內容。所以，各級政府必須堅持依法行政，恪守法定職責必須為、法無授權不可為，把政府活動全面納入法治軌道。

　　我國依法行政的六項基本要求。2004年3月22日，國務院印發《全面推進依法行政實施綱要》，明確提出依法行政的六項基本要求。什么叫依法行政?理論上有三個方面：一是行政權要有法律依據；二是行政權形式要符合法律規定；三是政府如有違法和不當行政行為要承擔相應責任。那么，六項基本要求都包括什么?

　　第一，合法行政。行政機關實施行政管理，應當依照法律、法規、規章的規定進行；沒有法律、法規、規章的規定，行政機關不得作出影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定。也就是說，職責法定。

　　第二，合理行政。行政機關實施行政管理，應當遵循公平、公正的原則。要平等對待行政管理相對人，不偏私、不歧視。行使自由裁量權應當符合法律目的，排除不相關因素的干擾；所采取的措施和手段應當必要、適當；行政機關實施行政管理可以采用多種方式實現行政目的的，應當避免采用損害當事人權益的方式。

　　第三，程序正當。

　　第四，高效便民。

　　第五，誠實守信。行政機關公布的信息應當全面、準確、真實。非因法定事由并經法定程序，行政機關不得撤銷、變更已經生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應當依照法定權限和程序進行，并對行政管理相對人因此而受到的財產損失依法予以補償。

　　第六，權責統一。主要是依法做到執法有保障、有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償。

　　這六項基本要求也是我們國家依法行政的基本準則。

　　法治政府是職權法定的政府。各級政府必須堅持依法行政，恪守法定職責必須為、法無授權不可為，把政府活動全面納入法治軌道。《綱要》提出，到2020年基本建成職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。也就是說，只有符合職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信這六項標準，才是基本建成法治政府。那么，怎么做才能符合這六項標準呢?《綱要》提出了六項措施。

　　而2021年下發的《規劃》也提出了相關措施。具體有：

　　第一，依法全面履行政府職能。法無授權不可為。行政機關不得法外設定權力，沒有法律法規依據不得作出減損相對人合法權益或者增加其義務的決定。這是職權法定原則。法定職責必須為。我國政府法定的職責包括經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環保等五個方面。要積極履行法定職責，解決履責缺位問題，防止和克服懶政怠政，堅決懲處失職瀆職行為。

　　《規劃》指出，著力厘清政府和市場、政府和社會的關系，更加注重用法律和制度遏制不當干預經濟活動的行為。深入推進簡政放權，持續整治變相設置行政許可事項的違法違規行為。大力推行清單制度并實行動態管理。權力清單制度，最早是在地方政府部門中推行。2015年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》。之后，我國提出國務院部門也要制定權責清單。《規劃》提出，編制完成并公布中央層面設定的行政許可事項清單、備案管理事項清單，國務院部門權責清單于2022年上半年前編制完成并公布。

　　這里涉及一個很重要的問題，簡政放權。我們國家為什么要簡政放權?一方面，解決越位問題。大幅度減少政府審批事項，減少各級政府對資源的直接配置，把應該由企業決策的交還給企業，把該由市場決定的事交還給市場。另一方面，解決錯位問題。加強中央政府宏觀事務管理和宏觀調控，加強地方政府經濟調節、公共服務、市場監管、社會管理、生態環保等職責；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理。2013年，國務院部門審批達1700多項，投資創業和群眾辦事門檻多，審批手續繁、收費高、周期長、效率低，企業和群眾反映強烈。經過多年改革，截至2020年12月，國務院分16次取消和下放行政審批事項占原有審批事項的1094項。我們在簡政放權方面邁開了實質性步伐。

　　第二，依法健全決策機制。我們知道，行政權運行有三個環節，決策、執行和監督。其中，要求決策要科學、民主、依法，執行要堅決，監督要有力。所以，要建立行政權依法運行機制，首先要依法健全決策機制，因為決策是執行和監督的前提。2004年《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》提出，涉及國民經濟和社會發展規劃、重大方針政策、工作總體部署以及關系國計民生的重要問題，由黨委集體討論決定，經常性工作由政府及其部門按照職責權限決策和管理。這里的決策指的是行政決策。

　　政府依照法定的權限和程序作出的行政決策。首先要依法。2019年9月1日實施的《重大行政決策程序暫行條例》，通過“列舉+排除”框定重大行政決策事項的五個方面的范圍。包括：制定有關公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等方面的重大公共政策和措施；制定經濟和社會發展等方面的重要規劃；制定開發利用、保護重要自然資源和文化資源的重大公共政策和措施；決定在本行政區域實施的重大公共建設項目；決定對經濟社會發展有重大影響、涉及重大公共利益或者社會公眾切身利益的其他重大事項。財政政策、貨幣政策等宏觀調控決策，政府立法決策以及突發事件應急處置決策不適用該條例。另外，這一條例適用于地方政府，在決策草案形成過程中，主要涉及決策啟動、公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定以及決策公布、決策執行和調整等。

　　《規劃》提出，嚴格落實重大行政決策程序制度，切實防止違法決策、不當決策、拖延決策。《重大行政決策程序暫行條例》提出，決策機關違反本條例規定造成決策嚴重失誤，或者依法應當及時作出決策而久拖不決，造成重大損失、惡劣影響的，應當倒查責任，實行終身責任追究，對決策機關行政首長、負有責任的其他領導人員和直接責任人員依法追究責任。也就是說，加大責任追究的力度，可以防止不當決策、違法決策、拖延決策，或者防止拍腦門決策、拍胸脯保證、拍屁股走人。

　　《規劃》還提出，充分發揮法律顧問、公職律師在重大行政決策中的作用。建立健全重大行政決策跟蹤反饋和評估制度。全面推行行政規范性文件合法性審核機制，凡涉及公民、法人或其他組織權利和義務的行政規范性文件均應經過合法性審核。2018年，國務院辦公廳印發了《國務院辦公廳關于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的指導意見》(國辦發〔2018〕115號)，對建立健全行政規范性文件合法性審核機制的具體內容作出了具體規定。另外，2018年，國務院辦公廳還印發了《國務院辦公廳關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》(國辦發〔2018〕37號)，明確提出，行政機關制定發布的決定、公告、通告、意見、通知，以及標題采用“規定”“辦法”“細則”“規范”“規程”“規則”等字樣的公文，一般情況下屬于行政規范性文件。

　　第三，深化行政執法體制改革。《規劃》提出，統籌配置行政執法職能和執法資源，最大限度減少不必要的行政執法事項。進一步整合行政執法隊伍，繼續探索實行跨領域跨部門綜合執法。推動執法重心向市縣兩級政府下移，加大執法人員、經費、資源、裝備等向基層傾斜力度。健全事前事中事后監管有效銜接、信息互聯互通共享、協同配合工作機制。完善行政執法權限協調機制。健全行政執法和刑事司法銜接機制，全面推進“兩法銜接”信息平臺建設和應用。完善行政強制執行體制機制。建立健全軍地聯合執法機制。

　　這里面要重點關注以下問題，一是最大限度減少不必要的行政執法事項。也就是說，要減少沒有法律法規依據的，沒有必要實施的以及相互沖突、相互矛盾、相互重復的行政執法事項。這是黨的十九屆四中全會提出的，《規劃》里再次明確了。

　　二是進一步整合行政執法隊伍，繼續探索實行跨領域跨部門綜合執法。2018年，黨的十九屆三中全會站在更高起點謀劃和推進改革,對深化黨和國家機構改革作出全面規劃和系統部署，推動行政執法體系改革邁出重要步伐。各級地方政府不斷探索綜合執法，組建市場監管、生態環境保護、文化市場、交通運輸等方面的綜合執法隊伍。

　　三是推動執法重心向市縣兩級政府下移，加大執法人員、經費、資源、裝備等向基層傾斜力度。2019年1月，中辦、國辦印發《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》。這一文件提出，強化鄉鎮和街道的統一指揮和統籌協調職責。整合現有站所、分局執法力量和資源，組建統一的綜合行政執法機構，按照有關法律規定相對集中行使行政處罰權，以鄉鎮和街道名義開展執法工作，并接受有關縣級主管部門的業務指導和監督，逐步實現基層一支隊伍管執法。按照依法下放、宜放則放原則，將點多面廣、基層管理迫切需要且能有效承接的審批服務執法等權限賦予鄉鎮和街道，由省級政府統一制定賦權清單，依法明確鄉鎮和街道執法主體地位。法律規定的縣級政府及其部門的管理權限需要賦予鄉鎮和街道的，按法定程序和要求辦理。

　　按照這一意見要求，結合北京實際，2020年1月實施的《北京市街道辦事處條例》，確立堅持黨建引領“街鄉吹哨、部門報到”體制，明確街道辦事處依法行使與居民生活密切相關且能夠有效承接的行政執法權，并指出，具體行政執法事項清單由市人民政府制定并向社會公布。2020年4月，北京市發布了《北京市人民政府關于向街道辦事處和鄉鎮人民政府下放部分行政執法職權并實行綜合執法的決定》(京政發〔2020〕9號)，將原由城管執法部門行使的全部行政處罰權、行政強制權，原由城管執法部門行使的部分行政處罰權、行政強制權，原由生態環境部門行使的部分行政處罰權，原由水務部門行使的部分行政處罰權、行政強制權，原由農業農村部門行使的禁止垂釣方面的行政處罰權，原由衛生健康部門行使的全部行政處罰權，自2020年7月1日起，下放到街道辦事處和鄉鎮人民政府，并由其依法行使與之相關的行政檢查權，實行綜合執法(共計431項)。

　　四是健全事前事中事后監管有效銜接、信息互聯互通共享、協同配合工作機制。簡政放權，要強化監管，優化公共服務，那怎么樣來加強監管呢?后面詳細講。

　　第四，堅持嚴格規范公正文明執法。《規劃》要求，全面推行行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度。加大食品藥品、公共衛生、生態環境、安全生產、勞動保障、野生動物保護等關系群眾切身利益的重點領域執法力度。推進統一的行政執法人員資格和證件管理、行政執法文書基本標準、行政執法綜合管理監督信息系統建設。全面推行行政裁量權基準制度，規范執法自由裁量權。改進和創新執法方式，加強行政指導、行政獎勵、行政和解等非強制行政手段的運用。建立行政執法案例指導制度。建立健全行政執法風險防控機制。嚴格執行突發事件應對有關法律法規，依法實施應急處置措施，全面提高依法應對突發事件能力和水平。

　　這里提到三項制度，行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度。2019年1月，國務院辦公廳印發了《國務院辦公廳關于全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見》(國辦發〔2018〕118號)。三項制度推進“陽光政府”執法“不枉不縱”。一是行政執法公示制度重在打造“陽光政府”，主動、及時地像社會公開執法信息，接受監督。二是執法全過程記錄制度重在規范執法程序，通過文字、音像記錄等形式，對行政執法各個環節進行記錄，做到執法全過程留痕和可回溯管理。三是重大執法決定法制審核制度，重在保障合法執法，使執法者不能越過權力的邊際。

　　第五，加強和創新事中事后監管。簡政放權，放管結合，優化服務，一方面向社會放權、向市場放權、向地方放權，另一方面加強事中事后監管，優化公共服務。《規劃》要求，加強和創新事中事后監管，推進“雙隨機、一公開”跨部門聯合監管。“雙隨機、一公開”，就是隨機抽取檢查對象，隨機選派執法檢查人員，抽查過程及查處結果及時向社會公開。

　　《規劃》要求，強化重點領域重點監管，探索信用監管、大數據監管、包容審慎監管等新型監管方式，努力形成全覆蓋、零容忍、更透明、重實效、保安全的事中事后監管體系。特別是對一些新業態、新經濟、新模式，要實行包容性審慎監管。因為，一些新業態的發展可能超出了我們的認知，如果用傳統監管方式就有可能扼殺創新。所以，我們要持寬容的態度審慎觀察，允許創新、允許試錯，但也要防止打著創新的名義妨礙市場秩序的行為。總的來說，我們要依法監管，同時也要創新監管。

　　《規劃》要求，持續開展“減證便民”行動，推行證明事項告知承諾制。這項制度首先是在行政許可領域開展的。2018年實施的《國務院關于在全國推開“證照分離”改革的通知》(國發〔2018〕35號 )提出，2018年11月10日起，在全國范圍內對第一批106項涉企行政審批事項分別按照四種方式實施“證照分離”改革。哪四種?一是直接取消審批。二是審批改為備案。三是實行告知承諾，也就是對暫時不能取消審批，但通過事中事后監管能夠糾正不符合審批條件行為的行政審批事項，實行告知承諾。那么，什么是告知承諾?審批機關制作告知承諾書，并向申請人提供范本，一次性告知審批條件和需提交材料，市場主體承諾符合審批條件并提交材料，可當場辦理許可事項；申請人達到法定許可條件后，可從事被許可行為。四是優化準入服務，也就是對關系國家安全、公共安全、金融安全、生態安全和公眾健康等重大公共利益的行政審批事項，保留審批，優化準入服務。

　　我們知道，到政府部門辦事需要提交各種證明，可過去有些證明卻過多過濫，給群眾辦事帶來很大不便。2018年，國務院全面清理證明事項，明確要求：對國務院部門規章和規范性文件等設定的證明事項，可直接取消的要立即停止執行；對法律法規有規定，但可通過法定證照、書面告知承諾、政府部門間核查等涵蓋或替代的證明事項，要提請修法，依托信息共享和信用體系予以取消；對各地自行設定的證明事項，除地方性法規規定外，應予以取消；各地區各部門要及時公布取消和保留的證明事項清單，對確需保留的要逐項列明設定依據、辦理指南等。

　　我國全面清理證明事項，要采取證明事項告知承諾制。什么是證明事項告知承諾制?行政機關在辦理有關事項時，以書面(含電子文本)形式講法律法規中規定的證明義務和證明內容一次性告知申請人。申請人書面承諾已經符合告知的條件、標準、要求，愿意承擔不實承諾的法律責任。行政機關不再索要有關證明而依據書面承諾辦理相關事項。之后，行政機關通過核查、網上信息互聯互通來審核這些條件。這種方式大大減少了到行政機關跑腿，還要到其他機關開具證明辦事的麻煩，節省了辦事的成本。

　　第六，持續營造法治化營商環境。近年來，我國營商環境明顯改善，營商便利度世界排名明顯提升。根據世界銀行對190個經濟體的評估，我國的營商環境從2013年的96位上升到2017年的78位，后來僅用一年時間就上升到46位，再用一年時間又上升到31位。我們持續營造法治化營商環境。2019年印發的《優化營商環境條例》，2020年5月11日印發的《中共中央 國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，都對營造法治化、國際化、市場化營商環境提出了明確要求。《規劃》提出，實施統一的市場準入負面清單制度，清理破除隱性準入壁壘，普遍落實“非禁即入”。全面清理、廢止對非公有制經濟的各種形式不合理規定，堅決糾正濫用行政權力排除、限制競爭行為。全面清理違法違規的涉企收費、檢查、攤派事項和評比達標表彰活動。加強政務誠信建設，重點治理政府失信行為，加大懲處和曝光力度。實行知識產權侵權懲罰性賠償制度，激勵和保護科技創新。另外，2020年中央經濟工作會議提到，強化反壟斷和防止資本無序擴張。

　　這里要注意，實施統一的市場準入負面清單制度。2015年印發的《國務院關于實行市場準入負面清單制度的意見》(國發〔2015〕55號)，明確了實行市場準入負面清單制度的總體要求、主要任務。文件指出，市場準入負面清單制度，是指國務院以清單方式明確列出在中華人民共和國境內禁止和限制投資經營的行業、領域、業務等，各級政府依法采取相應管理措施的一系列制度安排。市場準入負面清單以外的行業、領域、業務等，各類市場主體皆可依法平等進入。各類市場主體即包括內資企業，也包括外資企業。國務院要求，2019年3月底前，實現內外資準入標準一致。我們國家對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單管理制度。準入前國民待遇，是指在投資準入階段給予外國投資者及其投資不低于本國投資者及其投資的待遇；負面清單，是指國家規定在特定領域對外商投資實施的準入特別管理措施。2020年1月1日起實施的外商投資法，正式將準入前國民待遇加負面清單管理制度以法律形式加以固定。2020年7月23日起，《外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2020年版)》和《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2020年版)》開始施行。新版負面清單由40條減至33條，新版自貿試驗區外商投資準入負面清單由37條減至30條。這些都是我們在推進構建市場化、法治化、國際化營商環境方面做出的努力。

　　第七，加強對行政行為的監督。要強化對地方政府規章、政府和政府部門行政規范性文件的備案審查。加強省市縣鄉四級全覆蓋的行政執法協調監督工作體系建設，強化全方位、全流程監督，提高執法質量。加大對執法不作為、亂作為、選擇性執法、逐利執法等有關責任人的追責力度，落實行政執法責任制和責任追究制度。完善行政執法投訴舉報和處理機制。我們不僅要加強對抽象行為的監督，還要加強對具體行政行為特別是執法行為的監督。另外，要加強和改進行政復議工作，強化行政復議監督功能，加大對違法和不當行政行為的糾錯力度。推進行政復議體制改革，整合行政復議職責，暢通行政復議渠道，2022年前基本形成公正權威、統一高效的行政復議工作體制。規范和加強行政應訴工作。

　　總的來說，學習貫徹習近平法治思想，貫徹黨的十九屆四中全會精神，貫徹《規劃》要求，構建職責明確、依法行政的政府治理體系，要在以上七個方面做出努力。

　　希望通過上述講座，使大家對習近平法治思想的主要內容和構建職責明確、依法行政的政府治理體系的重點任務有一個大致的了解。我們大家共同努力，以習近平法治思想為指導，為進一步推進法治政府建設，完善政府治理，貢獻力量。

　　(根據宣講家網報告整理編輯，

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