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    丁文峰:提升國家治理效能的內涵、意義和路徑

    來源:宣講家網 作者:中共中央黨校(國家行政學院)教授 丁文峰  時間:2021-03-05 09:39:46

    丁文峰 中共中央黨校(國家行政學院)教授

      本期報告的題目是《提升國家治理效能的內涵、意義和路徑》。

      一、提升國家治理效能的科學內涵

      (一)效能與治理效能

      什么是效能?一般認為效能的意思是效用和作用。也有觀點認為,效率是對單純數(shù)量關系的衡量,效能則是人們在有目的、有組織的活動中所表現(xiàn)出來的總體效果。效能是指有效的、集體的效應,即人們在有目的、有組織的活動中所表現(xiàn)出來的效率和效果,它反映了所開展活動目標選擇的正確性及其實現(xiàn)的程度。效能是衡量工作成果的尺度,效率、效果、效益是衡量效能的依據(jù)。

      我個人認為,效能是效用(效率、效果、效益、作用)和能力(現(xiàn)實的和潛在的)的統(tǒng)稱。它是指個人或組織在有目的、有組織的活動中所表現(xiàn)出來的效用和能力,反映了個人或組織活動目標選擇的正確性及其實現(xiàn)的程度,以及進行活動的合規(guī)性(對活動本質與規(guī)律把握的程度)和能力的大小。

      什么是治理?在中國古代,治理一般指管理、統(tǒng)治或被管理、被統(tǒng)治之意,也有整修、改造的意思。比如治國理民、治理河道等。治理在古希臘和拉丁語中主要指領航、掌舵或者指導的意思。20世紀90年代,西方學者賦予“治理”新的含義,使之與“統(tǒng)治”的概念區(qū)分開來,形成了西方治理理論,主要有:“治理的工具論”“治理的機制論”“治理的網絡論”“治理的公私合作論”。

      吸收現(xiàn)代治理理論和本土化研究成果,可對治理的概念做出這樣的界定:所謂治理,就是指組織(包括國家)基于多元主體參與協(xié)商、以善治為目標、采用現(xiàn)代化方式所進行的共治性管理活動。簡而言之,多元主體協(xié)商共治就是治理。

      什么是治理的基本特征?治理本質上是一種管理活動,但它不同于一般意義上的管理,它是組織內部多元主體共同參與協(xié)商合作的一種管理活動。組織中的每個主體,既是管理者又是被管理者,在協(xié)商合作中實現(xiàn)共治。其基本特征可概括為:

      一是共治性,即多元主體參與協(xié)商。就國家治理而言,是政黨、政府、社會、公眾四位一體共同參與;就家庭治理而言,是家庭成員共同參與。

      二是善治性,即以善治為目標。在多元主體合作治理的基礎上,實現(xiàn)以追求國家或組織的公共利益最大化為目標。

      三是現(xiàn)代性,即現(xiàn)代化的治理方式。體現(xiàn)為制度化、民主化、法治化、科學化、規(guī)范、有效、有限、開放、透明、協(xié)商、參與等特征。

      什么是治理效能?按照上述的理解,我認為治理效能是組織內部多元主體協(xié)商共治的效用和能力。組織在有目的活動中所表現(xiàn)出來的效用和能力,反映了組織活動目標選擇的正確性及其實現(xiàn)的程度,以及進行活動的合規(guī)性(對活動本質與規(guī)律把握的程度)和能力的大小。

      明確一下,治理效能反映組織活動目標選擇的正確性及其實現(xiàn)的程度,以及進行活動的合規(guī)性和能力大小是不同于效能的。因為我們認為治理效能就是指組織的治理效能。

      如何對治理分類?治理的主體歸根結底是組織,最為重要的是國家,此外,還包括其它社會組織。按照主體不同,可將治理劃分為:國家治理、社會組織治理、企事業(yè)單位治理、家庭治理等。應該說,國家治理是治理最基本、最重要的形式。

      (二)國家治理效能

      什么是國家治理?西方學界在市場失靈、政府失敗的背景之下提出治理,國家在治理中發(fā)揮著“調解人”的角色,政府成為“元治理”的主體。“國家治理”的概念在中國的提出,吸收了治理多元主體參與協(xié)商的理念,堅持了馬克思主義國家理論,并不是直接移植西方政治學理論框架。我國的“國家治理”體現(xiàn)了國家階級性和公共性的統(tǒng)一,通常被理解為黨領導人民治理國家。

      在這個基礎上,關于“國家治理”的分類有廣義和狹義之分,狹義的“國家治理”僅指國家對政治領域的治理。廣義的國家治理是指整個國家范圍內的政黨治理、政府治理、各類社會組織的治理、企業(yè)的治理和其他社會治理等。它的內容更為寬泛,無論是廣義或狹義的“國家治理”,都可以橫向分解為不同領域的治理。比如經濟治理、政治治理、文化治理、社會治理、生態(tài)文明建設治理,這五類治理又可再分諸多類型。如果進一步按照系統(tǒng)觀念,又可分為諸多的子系統(tǒng)。

      如果從縱向的角度看,還可以分為中央級治理、省(區(qū)、市)級治理、市(州)級治理、縣(區(qū))級治理、社區(qū)治理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理、村治理,還應包括各類特殊形式的社會治理等,比如企事業(yè)單位的治理、園區(qū)治理、社會組織治理等。

      什么是國家治理效能?國家治理效能指國家在治理活動中所表現(xiàn)出來的效用(效率、效果、效益、作用)和能力(現(xiàn)實的和潛在的)的統(tǒng)稱,它反映了治理目標選擇的正確性及其實現(xiàn)程度、治理活動的合規(guī)性(對活動本質與規(guī)律把握的程度),以及進行治理活動的能力大小。

      對治理效能的評估可以圍繞主體行為的效用和能力進行。政黨、政府、市場、企業(yè)、社會組織、居民或公眾都是治理的主體,不同的主體有各自的角色、定位、職責和目標,治理效能是評價各個主體目標選擇的正確性及其實現(xiàn)程度、治理活動的合規(guī)性(對活動本質與規(guī)律把握的程度)、以及進行治理活動的能力大小。

      (三)提升國家治理效能的科學內涵

      黨的十九屆四中全會強調,“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。黨的十九屆五中全會明確提出,在“十四五”時期,“國家治理效能得到新提升”。我們從四方面看提升國家治理效能。

      一是要更加健全社會主義民主法治,堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統(tǒng)一。二是要更加完善國家行政體系,更好發(fā)揮政府作用,顯著提升行政效率和公信力,推動有為政府、有效市場更好結合。三是要以提高基層治理水平為重點,完善共建共治共享的社會治理制度,明顯提高社會治理水平。四是要不斷健全防范化解重大風險的體制機制,更加有力地保障發(fā)展安全。

      二、提升國家治理效能的重大意義

      (一)實現(xiàn)國家治理宗旨的根本要求

      國家治理歸根結底是要滿足廣大人民群眾的根本利益,滿足廣大人民群眾的物質文化需求和精神文明需求等。黨領導人民管理國家、治理國家的宗旨是為人民服務。要滿足廣大人民群眾的根本利益,實現(xiàn)近期和長遠的目標,我們必須提升目標選擇的正確性。在國家治理中,各級政府要明確自己的治理目標。在戰(zhàn)略目標確定之后,各主體、各層次也要正確選擇自己的目標。

      在這里我把效率、效果、效益簡單說一下。效率側重于對效果衡量的定量關系。效果的含義比較寬泛,效果可正可負。效益是有益的效果,是經濟效果、社會效果的綜合。如果我們的治理效率比較低,那么就不能更好地滿足人民群眾的各種需要。

      (二)推進國家治理現(xiàn)代化的重要內容

      國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。在治理活動中,治理主體貫徹執(zhí)行制度,取得相應治理效果、達到既定治理目標,展現(xiàn)治理效能。從國家治理歷史演進來看,一個國家治理效能的高低,直接反映這個國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平,也是評判一國制度優(yōu)劣的重要標準。

      提升國家治理效能,既是推進國家治理現(xiàn)代化的重要內容,也是其所要達到的重要目標,對堅持和完善中國特色社會主義制度具有重大意義。

      黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央,把制度建設擺在更加突出的位置,在加強和完善國家治理方面取得歷史性成就,中國特色社會主義制度更加完善,國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平明顯提高。習近平總書記指出,要強化制度執(zhí)行力,加強制度執(zhí)行的監(jiān)督,切實把我國制度優(yōu)勢轉化為治理效能。

      我國國家制度和國家治理體系具有多方面的顯著優(yōu)勢。把制度優(yōu)勢更好轉化為國家治理效能,才能更好彰顯制度偉力、發(fā)揮制度根本保障作用,使全黨全國各族人民更加緊密團結起來,釋放出攻堅克難、推動事業(yè)發(fā)展的強大能量。

      可以說,治理效能和治理制度這二者是密切關聯(lián)的,治理制度的優(yōu)劣會通過治理效能顯現(xiàn)出來。所以治理效能的高低在某種意義上也可以看作是治理現(xiàn)代化水平的一個標志。同時提升了治理效能,也有助于進一步發(fā)揮好制度優(yōu)勢。

      (三)全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的必然要求

      黨的十九大報告清晰擘畫全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的時間表、路線圖。在2020年全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標的基礎上,再奮斗15年,在2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。這其中一個重要內容就是基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。當前,我們在國家治理方面還存在一些短板和弱項,如制度執(zhí)行力有待提升、制度執(zhí)行監(jiān)督還需完善等。國家治理效能得到新提升,正是著眼于實現(xiàn)第二個百年奮斗目標、堅持目標導向和問題導向相結合、在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面作出的頂層設計,指明了“十四五”時期推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重點和方向,是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的必然要求。

      現(xiàn)代化是一個整體,涵蓋各個領域,包括經濟現(xiàn)代化、政治現(xiàn)代化、文化現(xiàn)代化,以及人類社會與自然界之間關系的現(xiàn)代化。只有從整體的高度將它們協(xié)調統(tǒng)一起來,才能真正有效地加以推進。

      全面的現(xiàn)代化是一個大系統(tǒng),經濟、政治、文化、社會、生態(tài)都是子系統(tǒng)。就經濟系統(tǒng)而言,工業(yè)化和信息化是中心;商品化、市場化是體制機制上的表現(xiàn);城市化、國際化是空間表現(xiàn)形態(tài)。

      要實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化,提升國家治理效能是重要手段。現(xiàn)代化從本質上講就是生產力和生產關系,經濟基礎和上層建筑互動變遷的過程。并且這個過程是國際性、全球性的,動態(tài)表現(xiàn)為科技革命引發(fā)經濟革命帶動體制機制變革。

      制度和意識形態(tài)。科技革命、創(chuàng)新力和先進生產力,進一步表現(xiàn)為政治組織力、社會動員能力、軍事實力及其與之相適應的政治制度、軍事制度、體制機制。制度和意識形態(tài)不是完全對應的。

      三、提升國家治理效能的主要路徑

      (一)正確把握黨的十九屆五中全會的部署和要求

      1.社會主義民主法治更加健全。中國特色社會主義政治制度具有獨特優(yōu)勢,為黨和國家興旺發(fā)達、長治久安提供了有力政治保證和制度保障。《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》(以下簡稱《建議》)強調,堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一,推進中國特色社會主義政治制度自我完善和發(fā)展。

      當前,我們要堅持和完善黨的領導,把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環(huán)節(jié),還要堅持和完善國家根本政治制度、基本政治制度,發(fā)揮人民團體作用,鞏固和發(fā)展最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線,為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家匯聚智慧和力量。

      全面依法治國是促進社會公平正義、維護社會和諧穩(wěn)定的必然要求。要以習近平法治思想為引領,堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設,完善中國特色社會主義法律體系,提高依法行政水平,完善監(jiān)察權、審判權、檢察權運行和監(jiān)督機制,促進司法公正,深入開展法治宣傳教育,促使社會公平正義進一步彰顯。

      2.國家行政體系更加完善

      政府治理水平和治理能力的高低,直接關系治理效能的提升。黨的十八大以來,黨和國家機構進行了深化改革,政府治理體系進一步理順健全。進入新發(fā)展階段,構建高水平社會主義市場經濟體制、保障和改善民生等,都需要政府發(fā)揮更好的作用。《建議》提出,要加快轉變政府職能。建設職責明確、依法行政的政府治理體系。要進一步深化簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革,全面實行政府權責清單制度。要讓行政效率和公信力顯著提升。

      3.社會治理特別是基層治理水平明顯提高

      從國家治理現(xiàn)代化整體進程來看,社會治理與人民群眾的生產生活關系最緊密,存在的短板弱項也較多。《建議》提出了“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”的目標要求,表明社會治理特別是基層治理成為未來一段時間,國家治理效能實現(xiàn)新提升、取得新突破的關鍵領域。要推動社會治理重心向基層下移,加強和創(chuàng)新市域社會治理,完善社會治理體系,提升社會治理水平,開創(chuàng)基層治理新局面。

      4.防范化解重大風險體制機制不斷健全

      國家安全體系和能力建設是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、提升國家治理效能的基礎和保障。沒有安全,國家治理效能提升便無從談起。當前,國內外環(huán)境發(fā)生深刻復雜變化,更加凸顯國家安全體系和能力建設的重要性。《建議》設置專章對統(tǒng)籌發(fā)展和安全作出全面部署。

      (二)運用系統(tǒng)觀念多措并舉提高國家治理效能

      推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,實現(xiàn)國家治理效能新提升,是一項復雜的系統(tǒng)工程,需要在治理環(huán)境、治理目標、治理格局、治理方式、治理工具、治理能力、治理評價等方面綜合用力。

      所以,提升國家治理效能,必須要運用系統(tǒng)觀念,強調運用系統(tǒng)觀點,多措并舉。

      1.科學研判治理環(huán)境。治理環(huán)境是影響國家治理和效能提升的重要因素。當前,世界正經歷百年未有之大變局,我國國內外環(huán)境正經歷深刻復雜變化,既給國家治理現(xiàn)代化進程帶來了新挑戰(zhàn),也帶來了新機遇。所以,我們要以更強的戰(zhàn)略定力、更敏銳的洞察力、更清晰的判斷力加強對治理環(huán)境的科學研判,從而更好制定治理策略、推進治理改革、提升治理效能。

      2.明確設定治理目標。一個現(xiàn)代化的國家治理體系必然擁有一整套清晰明確的治理目標。繼黨的十九屆四中全會提出“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”總體目標后,黨的十九屆五中全會明確了未來五年國家治理效能提升的具體目標。要按照這些目標要求,進一步明確和細化不同治理領域具體目標,形成可衡量、可操作、可考核的治理目標體系。

      3.構建完善治理格局。統(tǒng)籌協(xié)調各類治理主體,形成科學合理的治理格局,對于提升國家治理效能至關重要。要在黨的領導下,構建和完善政府、企事業(yè)單位、市場主體、社會組織、公民個人等不同治理主體既各司其職、各盡其能,又取長補短、優(yōu)勢互補的治理格局,充分調動激發(fā)各方面的積極性、創(chuàng)造力。

      4.依法推進治理過程。法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。治理中國這樣一個大國,具有高度復雜性,只有在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,才能確保各項工作有序開展。要善于把社會主義法治優(yōu)勢轉化為國家治理效能,并將國家治理效能提升的新成果以法治形式加以確立和鞏固,充分發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用。

      5.靈活運用治理工具。面對紛繁復雜的治理難題和挑戰(zhàn),需要綜合運用多種治理工具。充分發(fā)揮多種治理工具的聚合效應,形成更加靈活的治理工具組合,因時因地、因人因事靈活選擇治理工具,有效助力國家治理效能提升。

      6.全面增強治理能力。治理能力是運用國家制度管理各方面事務的能力,直接影響治理效果。治理能力涵蓋領導力、規(guī)劃力、執(zhí)行力、控制力、評估力、適應力等方面。要從不同層面和內容出發(fā)制定和實施詳盡的治理能力提升規(guī)劃,為實現(xiàn)國家治理效能新提升提供支持。

      7.科學實施治理評價。判斷治理效能高低,需要一套科學系統(tǒng)的指標體系作為評價依據(jù)。要立足我國國情和實際,按照國家治理效能得到新提升的目標要求,構建一套科學可行的評價指標體系。同時根據(jù)實踐發(fā)展變化,不斷完善健全評價指標體系,實現(xiàn)治理效能提升與評價指標體系完善之間的良性互動。

      (三)選擇目標遵循規(guī)律和提升能力

      1. 正確選擇目標。各類治理的主體都應該正確選擇自身的目標。在國家總體治理目標之下,各類主體、各個層級都應選擇好、確定好自身的目標。

      2.正確測度目標的實現(xiàn)程度。我們要對本身的治理效能有客觀、準確的評價。

      3.探究、把握、尊重和實現(xiàn)治理活動的規(guī)律。各級各類治理效能的提升,本質上取決于對規(guī)律的把握。

      4.提升確定目標、實現(xiàn)目標、探究和遵循規(guī)律的能力與水平。

      5.提升滿足人民利益的實際效應、效果、效益。我們要把滿足各級治理主體所服務的對象的需要放到首位,注重實際效果。

      (四)提升國家治理效能要重視智慧治理

      1.智慧概念及其必然性。“智慧”一詞的一般含義是指聰明才智,是生物所具有的基于神經器官(物質基礎)的一種高級綜合能力,可以讓人深刻理解萬事萬物,擁有認識和解決問題、取得成功的能力。

      “智慧社會”“智慧治理”以及與之相關的“智慧城市”“智慧地球”“智慧社區(qū)”“智慧校園”“智慧醫(yī)療”“智慧交通”等概念中的“智慧”一詞,是一個時代概念,其含義在“聰明才智”的基礎上發(fā)展而來,是指人類社會在信息化過程中由“數(shù)字”階段進入“智慧”階段的一系列特征,是信息化較為成熟、尚在實現(xiàn)過程之中的目標形態(tài)。

      2.智慧治理。智慧治理是指進入信息化過程中“智慧”階段的治理形態(tài),是治理現(xiàn)代化的必然要求,它是在“數(shù)字”治理的基礎上,以物聯(lián)網、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等信息技術為支撐,以決策反應為主要關注點,以功能自動化和決策支持為主要目標,用智能技術取代傳統(tǒng)的某些需要人工判別和決斷的任務從而達到最優(yōu)化的治理。

      基于治理主體的不同,智慧治理也可以劃分為國家智慧治理、政府智慧治理、社區(qū)智慧治理、園區(qū)智慧治理、村鎮(zhèn)智慧治理、社會組織智慧治理等。

      3.國家智慧治理的必然性及其重要意義

      一是關系到中國共產黨人初心和使命的實現(xiàn)。中國共產黨人必須順應信息技術革命發(fā)展的潮流,把握智慧社會發(fā)展的趨勢,才能實現(xiàn)人民對美好生活的向往。

      二是關系到中國特色社會主義民主政治的發(fā)展。智慧治理所依托的技術終端為精準了解公眾需求提供了可能,智慧治理蘊含的“智慧”特質為通過全樣本了解社會意見進而科學決策提供了高效工具,智慧治理內在的參與屬性為民主決策搭建了橋梁和管道。

      三是有利于推進全面依法治國。法治政府建設需要智慧治理的工具性和規(guī)范性。

      四是有利于實現(xiàn)人的全面發(fā)展和社會全面進步。智慧治理具有全面性、廣泛性和深入性,能夠針對社會各領域問題提供和共享創(chuàng)新實踐及靈活多元的解決工具和方案。

      另外,要提升國家治理的效能,還要重視各類社會組織的建設,重視市場體系的建設,使市場發(fā)育的水平提升,社會發(fā)育的水平提升,這時治理的效能才能相應的得到提升。

      關于提升國家治理效能的科學內涵、重大意義和主要途徑,就講到這里,謝謝大家。

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