畢吉耀 國家發展和改革委員會對外經濟研究所所長

　　黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標的建議》明確提出，要加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。這是以習近平同志為核心的黨中央根據我國發展階段、環境、條件變化作出的重大戰略決策，是重塑我國國際合作和競爭新優勢的戰略抉擇，是事關全局的系統性深層次變革，是著眼于我國長遠發展和長治久安的重大戰略部署。

　　當今世界正經歷百年未有之大變局，我國即將進入向實現第二個百年奮斗目標進軍的新發展階段，國內發展條件也在深刻變化，以暢通國民經濟循環為主構建新發展格局，是對“十四五”乃至更長時期我國經濟發展戰略和路徑作出的重大調整完善。所以我們必須深刻認識構建新發展格局的重大意義，準確把握新發展格局的基本內涵，全面貫徹加快構建新發展格局的決策部署，推動中國經濟巨輪沿著高質量發展之路行穩致遠。

　　一、深刻認識構建新發展格局的重大意義

　　(一)這是應對國際環境深刻變化的戰略舉措

　　當前，世界百年未有之大變局加速演進。新一輪科技革命和產業變革深入發展，全球經濟、科技、文化、安全、政治等格局深刻調整，國際力量對比呈現趨勢性變遷，不穩定性不確定性明顯增加。

　　在2008年的國際金融危機后，世界經濟持續低迷，西方國家民粹主義盛行、內部傾向增強，單邊主義、保護主義抬頭，經濟全球化遭遇逆流，多邊貿易體制受到嚴重侵蝕，國際經濟大循環動能減弱。

　　2020年以來，肆虐全球的新冠肺炎疫情影響廣泛深遠，世界經濟陷入嚴重衰退，經濟萎縮程度超過了2008年的金融危機，全球產業鏈、供應鏈也受到了嚴重的沖擊，逆全球化趨勢更加明顯。一些國家的單邊主義、保護主義、霸權主義對和平與發展構成威脅，世界進入動蕩變革期。

　　也就是說，自2008年以來我國發展面臨的外部環境一直在發生著深刻變革，而百年未有之大變局疊加新冠肺炎疫情的影響在加速這一演化，我們在“十四五”時期所要面對的可能是一個更加不穩定、不確定的外部環境，更加動蕩變革的世界形勢。

　　從國際貨幣基金組織(IMF)發布的《世界經濟展望報告》可以看到，預計2020年全球經濟將萎縮4.4%，其中發達經濟體經濟將萎縮5.8%，新興市場和發展中經濟體經濟將萎縮3.3%。而中國是國際貨幣基金組織預計今年唯一能實現正增長的國家，這是非常了不起的。

　　實際上今年在以習近平同志為核心的黨中央的堅強領導下，在全國人民的共同努力下，我國在疫情防控和經濟社會發展方面都取得了戰略性成果，在全球率先實現經濟穩定回升，前三季度經濟增長同比增長了0.7%，其中第三季度增長了4.9%。從10月份以來的一些先行數據來看，今年四季度我國經濟增長增速還會進一步提升。

　　與此同時，聯合國貿易和發展會議(UNCTAD)預計今年全球外國直接投資最多將同比減少40%。根據其初步統計，今年上半年投資量降幅已經達到45%，雖然2021年世界經濟可能會出現微型反彈，但這是在今年大幅度下降基礎上的回升。

　　根據其中期展望，2022年到2025年經濟增速有望恢復到3.8%，但最終是否能實現還需要觀察。總之從一些國際權威機構的預測來看，新冠肺炎疫情對世界經濟的影響是非常嚴重的。我認為，世界經濟恢復到疫情前的發展水平恐怕還要兩三年的時間。

　　從世界經濟增長走勢來看：疫情之前世界經濟已經持續低迷，處在深度調整期，再疊加疫情的影響，未來還有可能會繼續低迷，這將會影響我國在“十四五”時期外部發展的需求環境。

　　從世界經濟增長率和世界貿易增長率的相互關系來看：經濟全球化加速發展使各國的全球產業鏈、生產網絡逐步形成。因為一個產品的生產過程可以通過全球產業鏈將各個國家連在一起，在過程中零部件、原材料等會反復地進出國境，由此帶來世界貿易量的發展。2008年世界金融危機后，多數年份出現了世界貿易增長率低于世界經濟增長率，這反映出經濟全球化出現了退潮，產業鏈開始縮鏈，各國的內部傾向提升。

　　這對于發展中國家來說是一個巨大的挑戰，因為通過過去的發展經驗來看,發展中國家主要通過引進國外資金、先進技術加快經濟發展、擴大出口。但未來一段時期，資金流入這一方面會面臨很大的挑戰，國與國之間對于外商投資的競爭也會更加激烈。因此，面對國際環境的深刻變化及其帶來的新矛盾新挑戰，我們必須樹立底線思維，準確識變、科學應變、主動求變，堅定我國發展仍然處于重要機遇期的科學判斷，準確把握機遇和挑戰新的發展變化，要善于在危機中育先機、于變局中開新局，抓住機遇、應對挑戰，趨利避害、奮勇前進。加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，就是應對國際環境深刻變化的戰略舉措。通過順勢而為調整完善我國經濟發展路徑，在繼續擴大開放、努力打通國際大循環的同時，更加注重通過深化改革暢通國內大循環，提升我國經濟發展的自主性和可持續性，有利于增強我國經濟發展韌性和應對外部風險沖擊能力，保持經濟持續平穩健康發展。

　　(二)這是適應我國經濟發展階段變化的主動選擇

　　我國經濟已經由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期。但發展不平衡不充分問題仍然突出，結構性、體制性、周期性問題相互交織。特別是創新能力不適應高質量發展要求，關鍵核心技術和零部件受制于人，甚至“卡脖子”問題突出；供給體系不適應需求結構變化，低端產能過剩和高端供給不足并存；受制于體制性機制性障礙，國內大循環存在諸多堵點。

　　但也要看到，過去十多年來我國轉變發展方式取得顯著進展，經濟結構持續優化、增長動力轉換步伐不斷加快。隨著我國向高收入國家行列邁進，依托強大國內市場和完備產業體系實現國內大循環的條件和基礎日益完善。2019年我國的經濟總量已經超過99萬億人民幣，按照年平均匯率折算達到14.4萬億美元，中國GDP占世界的比重預計將超過16%，中國經濟增長對世界經濟增長的貢獻率預計將達到30%左右。與此同時我國人均GDP也超過1萬美元。

　　我認為，我國的經濟發展要更多地依靠國內市場、產業體系和供應能力，這種情況下我們的發展戰略也要從以往的過多依靠出口帶動向更多的依托國內需求來實現持續增長方向轉變。

　　因此面對我國經濟發展階段變化及其帶來的新要求新任務，必須堅持問題導向、目標導向和任務導向相統一，準確把握新發展階段的新特征新要求，以高質量發展為主題、以深化供給側結構性改革為主線，著力解決國內經濟循環不暢、供需脫節和關鍵核心技術“卡脖子”等突出問題，把推動發展的立足點轉到國內，牢牢把握發展的主動權。

　　加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，就是適應我國經濟發展階段變化的主動選擇。通過與時俱進調整經濟發展戰略導向，充分發揮我國超大規模市場和世界上最完備產業體系的優勢，提升供給體系對國內需求的適配性，增強創新驅動發展動力，努力實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展。

　　(三)這是重塑我國國際合作和競爭新優勢的戰略抉擇

　　改革開放以來特別是加入世貿組織后，我國充分發揮勞動力、土地等要素成本低的比較優勢，抓住經濟全球化的重要機遇，通過大力發展加工貿易、承接勞動密集型國際產業轉移起步加入國際大循環，逐步融入全球產業分工體系，形成市場和資源“兩頭在外”發展模式，推動了經濟高速增長。

　　但2008年國際金融危機后，世界經濟陷入持續低迷，國際貿易增速大幅放緩，全球市場萎縮，貿易保護主義抬頭，我們像以往那樣依靠出口來帶動經濟面臨的困難阻力越來越大，同時科技領域爭奪加劇，全球產業鏈供應鏈安全受到沖擊，對我國商品出口和先進技術、設備、零部件等進口造成影響。

　　隨著我國經濟發展水平的提升，勞動力、土地等要素成本持續攀升，資源環境約束趨緊，傳統競爭優勢顯著削弱，“兩頭在外”的發展模式越來越難以為繼，所以我們亟待培育參與國際合作和競爭的新優勢。

　　從對外貿易的增長情況來看：2008年以前，經濟全球化快速發展階段世界市場在不斷擴張，我國加入WTO以后獲得了穩定的出口市場、多邊市場。但是世界金融危機后，我國外貿進出口的增速出現了明顯的滑坡，有些年份甚至出現了負增長，這也說明我們不能像以往那樣依靠出口來帶動經濟增長。

　　從外商直接投資與對外直接投資來看：2008年金融危機以前，我國曾經出現了一輪快速增長階段。但是近幾年來，隨著全球經濟持續低迷，全球產業鏈、供應鏈重新布局也在加快調整之中。所以我國的外商直接投資與對外直接投資也進入了穩定增長期。也就是說，我們雖然還在增長，但不再像以前那樣明顯地不斷擴大，而是“引進來”和“走出去”基本實現了平衡。

　　所以在這種情況下，我們面對經濟全球化退潮和傳統競爭優勢弱化帶來的新問題新壓力，必須重新審視出口導向和外向型發展戰略的階段性和局限性，適時調整“兩頭在外”參與國際大循環的發展模式，充分發揮大國經濟內部可循環和超大規模市場優勢，在為世界各國提供廣闊市場機會的同時，依托國內大循環吸引全球商品和資源要素，打造我國國際合作和競爭新優勢。

　　加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，就是重塑我國國際合作和競爭新優勢的戰略抉擇。雖然我國傳統的低成本競爭優勢趨于弱化，但超大規模的國內市場和強大的生產供給能力正在成為我國參與國際合作和競爭的新優勢，暢通國內大循環將為國內國際雙循環提供堅實基礎，堅持高水平對外開放將有力促進國內國際雙循環。

　　二、構建新發展格局的重要內涵

　　我認為，新發展格局要用全面、辯證、科學的眼光認識和理解，不能單一方強調以國內大循環為主體，也不能片面強調我國要進一步擴大國內國際雙循環。

　　(一)強化國內需求主導國民經濟循環

　　以國內大循環為主體，就是要堅持擴大內需這個戰略基點，把滿足國內需求作為發展的出發點和落腳點，著力打通國民經濟循環各個環節，加快培育完整內需體系，完善內需主導、內生增長的發展模式。

　　我國擁有14億人口，人均國內生產總值超過1萬美元，有4億多中等收入群體，是全球最有潛力的超大規模消費市場。同時，我國正處在新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化快速發展階段，投資需求潛力巨大。

　　作為一個大規模的經濟體，大國經濟的重要優勢就是內部可循環。依托強大國內市場，貫通生產、分配、流通、消費各環節，打破行業壟斷和地方保護，暢通國內大循環，能夠為我國經濟長期發展提供不竭動力。

　　從經濟的動態來看循環有生產、分配、流通、消費各個環節，從宏觀經濟來看是不同的需求，大國經濟不僅是內部可循環，而且我們有龐大的需求，我們有完備的供給體系，只要我們牢牢把握擴大內需這個戰略基點，堅持供給側結構性改革戰略方向，把擴大內需和供給側結構性改革有機結合起來，就能夠增強供給和需求之間的適配性，使得中國經濟能夠在外部環境復雜多變的情況下面依托國內市場國內供給形成良性的循環，從而推動經濟持續健康發展。

　　實際上，2008年世界金融危機后，我國經濟增長已經轉向主要靠內需拉動，國內大循環的地位和作用日益凸顯，“十四五”和未來一個時期，國內大循環的重要性還會進一步上升，必須堅持實施擴大內需戰略，加快構建以內需為主的國民經濟循環，夯實經濟持續健康發展的內需基礎。當前，我國經濟國內大循環還不夠暢通，突出表現在國內統一大市場尚待形成，流通體系現代化程度不高，金融、房地產和實體經濟發展不均衡，妨礙要素市場化配置和商品流通的體制機制問題較多等，這不僅影響國民經濟循環，而且也制約消費和投資需求潛力的釋放。因此，構建新發展格局首要任務是暢通國內大循環，全面促進消費和拓展投資空間，有效釋放國內市場需求潛力。

　　(二)提升供給體系對國內需求的適配性

　　構建新發展格局，持續推動經濟向以國內大循環為主體轉變，關鍵在于提升供給體系對國內需求的適配性，形成需求牽引供給、供給創造需求的更高水平動態平衡，從而讓國內大循環有效“轉起來”。

　　2015年，我國以“三去一降一補”為抓手推動供給側結構性改革，就是要解決我國供給體系不適應需求多樣化、需求結構升級變化的問題，使供給體系能更好適應需求的變化，所以這項工作我們是在提出新發展格局之前已經在行動。我國具有全球最完整、規模最大的工業體系和強大的生產能力、完備的配套能力，200多種工業產品產量世界第一，是世界第一制造大國和唯一擁有全部工業門類的國家，供應體系十分強大。但同時也存在不少傳統和低端領域的產能和供給過剩，很多新興和高品質的服務供不應求，在居民消費加速升級的態勢下，供給體系“大而不強”“大而不優”、供給結構難以適應消費需求變化的矛盾日益突出。

　　因此，構建新發展格局、暢通國內大循環，必須堅持供給側結構性改革戰略方向，更多使用市場化和改革的方法，減少無效和低端供給，瞄準改善民生所需和經濟發展短板弱項，增加有效和中高端供給，通過優化供給結構、提高產品和服務質量，從而深層次解決供給與需求不相匹配的問題。當前和今后一個時期，我國經濟運行面臨的主要矛盾仍然在供給側，構建新發展格局必須把實施擴大內需戰略同深化供給側結構性改革有機結合起來，著力優化供給結構、改善供給質量，不斷提升供給體系對國內需求的適配性，以創新驅動、高質量供給引領和創造新需求，實現供給與需求良性互動、相互適配的高水平動態均衡。

　　(三)促進國內國際雙循環

　　以國內大循環為主體絕不是要搞封閉的內循環，暢通國內循環與參與國際循環是內在統一、相互促進的，而不是割裂或對立的。

　　國內大循環是國內國際雙循環的基礎，通過暢通國內大循環我們能更好地吸引全球資源要素，既滿足國內需求，又能提升我國產業技術發展水平，形成參與國際經濟合作和競爭新優勢，有利于我們更好參與國際循環。同時，國內循環暢通了，我們也能更好地參與國際循環。因此，我們要堅持開放合作、主動參與國際循環，更好地聯通國際國內兩個市場、兩種資源，加深同世界經濟的聯系互動，提升國內大循環的效率和水平，為國內大循環注入新動力。

　　我國經濟已經深入融入世界經濟，與全球很多國家的產業關聯和相互依賴程度達到前所未有的水平，貨物進出口占地區生產總值的30%以上，外資企業廣泛分布于國內多個行業，所以內外需市場本身是相互依存、相互促進的，國際市場也是國內市場的一個延伸。我們很多企業同時面向兩個市場，同時我們很多資源配置也同時考慮國際國內兩種資源，因此中國經濟與世界經濟已經密不可分，只有進一步擴大對外開放，才能加速補齊要素、資源、營商環境等方面的短板，引導國內產業提質增效和消費升級，使得國內大循環更加順暢。

　　推動國內國際雙循環必須堅持實施更大范圍、更寬領域、更深層次對外開放，進一步擴大市場準入、提升制度型開放水平，創造更加公平的市場競爭環境，為世界各國提供更多的“中國機遇”，形成更加緊密穩定的全球經濟循環體系，促進各國共享全球化深入發展的機遇和成果。

　　(四)強化產業鏈供應鏈安全保障

　　在世界大變局加快演化特征日趨明顯的背景下，統籌發展與安全難度、緊迫性顯著上升，只有充分保障產業鏈供應鏈安全，才能有效暢通國民經濟循環，實現國內國際雙循環相互促進。

　　當前，國際上圍繞優質要素資源的爭奪加劇，我國正處在由產業鏈中低端向中高端躍升的階段，關鍵技術、核心零部件、高端設備“卡脖子”問題還比較嚴重，斷供風險難以完全排除。

　　近年來，西方發達國家積極推動制造業回流和以自身為中心配置區域性產業鏈，新冠疫情的大流行又使得跨國公司更為重視產業鏈供應鏈的多元化，而國內使用國產料件替代進口料件以及出口轉內銷依然面臨不少困難，維護產業鏈供應鏈安全已成為重大課題。

　　因此，我們必須把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐，依托集中力量辦大事的制度優勢，加快提升自主創新能力，盡快突破關鍵核心技術，強化對關鍵領域、關鍵技術、關鍵產品的保障，為構建新發展格局提供有力支撐。

　　習近平總書記也強調過，產業鏈供應鏈在關鍵時刻不能掉鏈子，這是大國經濟必須具備的重要特征，也是大國經濟循環暢通的關鍵，必須從統籌發展和安全的高度加快提升產業鏈供應鏈現代化水平，著力打造自主可控、安全可靠的產業鏈供應鏈，重要產品和供給渠道都至少有一個替代來源，形成必要的產業備份系統。

　　同時我們還要加強國際產業安全合作，推動產業鏈供應鏈多元化，提高我國產業核心競爭力，維護我國產業鏈供應鏈穩定和安全。

　　三、全面貫徹構建新發展格局的決策部署

　　我認為，全面構建新發展格局的決策部署，應著重做好以下幾個方面。

　　(一)堅定不移實施擴大內需戰略

　　首先是要兜牢民生底線，強化就業優先政策，幫扶市場主體渡過難關，特別是在當前疫情還沒有結束的情況下。同時要堅持扶貧力度不放松，加大養老等基本民生保障力度，夯實擴大內需基礎。

　　此外，要增強消費基礎性作用，在穩定汽車、家電等傳統大宗消費的基礎上，支持線上消費發展，推動線上線下消費融合，擴大養老、健康、家政等服務消費，進一步凈化消費環境，促進消費提檔升級。

　　要發揮投資關鍵性作用，加強5G基站、大數據中心等新型基礎設施建設，推進以縣城為載體的新型城鎮化建設，積極開展老舊小區改造和市政設施升級，加快交通、能源、水利等重大工程建設。也就是說，要根據我們目前消費投資領域的現實情況，找準擴大內需政策的著力點，把擴充內需的戰略落到實處。

　　(二)加快提升自主創新能力

　　我們要充分發揮“集中力量辦大事”的制度優勢，構建社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制，加快突破受制于人的關鍵核心技術，推動人工智能、量子通信等領域的顛覆性技術創新，要善于打造“長板”。

　　依托我國超大規模市場和完備產業體系，要創造有利于新技術快速大規模應用和迭代升級的獨特優勢，加速科技成果向現實生產力轉化，提升產業鏈水平，維護產業鏈安全。

　　要完善科技創新治理體系，提升企業在技術創新中的主體作用，加大基礎研究投入，培養一流人才和科研團隊，加強國際科技交流合作，建設創新型國家。

　　(三)積極推進產業轉型升級

　　我們要加快傳統產業改造升級，推動產業鏈再造和價值鏈提升，要抓住數字化、智能化發展機遇，大力發展數字經濟、生命健康、新材料等戰略性新興產業，催生和激發新業態、新模式、新供給。要完善基本公共服務體系，推廣政府購買服務、公建民營等模式，擴大服務業開放，強化市場監督管理，多渠道增加優質服務供給。

　　同時，要向國際上先進質量、標準看齊，開展質量提升行動，使中國制造和中國服務成為高質量的標志。

　　此外，還要健全物資儲備制度，有力保障我國糧食安全、人員安全、能源安全。在緊急情況時，物資保障儲備的能力是非常關鍵的。

　　(四)加大結構性改革力度暢通國民經濟循環

　　我們還要建設高標準市場體系，全面完善產權、市場準入、公平競爭等制度，構建更加完善的要素市場化配置體制機制，完善政府經濟調節、市場監管、公共服務等職能，強化法治保障，塑造國際化法治化便利化營商環境。這也是構建新發展格局的重要方面。

　　同時，也要統籌發展和安全，建立健全重大風險識別、預警、處置機制，加強社會預期管理。

　　(五)在擴大開放中重塑國際競爭新優勢

　　要發揮“一帶一路”建設引領作用，統籌推進“五通”合作，擴大西部和沿邊地區開放，加快自由貿易區建設，形成陸海內外聯動、東西雙向互濟的開放格局。

　　從國內來講，我們要加快自貿試驗區、自由貿易港對外開放高地的建設，逐步形成陸海內外聯動、東西雙向互濟的開放格局。我們要依托自由貿易試驗區、自由貿易港，探索實踐更高水平更高標準貿易投資自由化便利化措施，加快金融等服務領域開放，促進制度型開放。

　　要推進貿易高質量發展，完善外商管理、服務、保護體系，有序引導對外投資，形成高水平開放政策保障機制。

　　與此同時，我們還要積極參與全球經濟治理體系變革，開展國際宏觀經濟政策協調，提出更多中國倡議、中國方案。當前，全球經濟體系變革迫在眉睫，特別是以世界貿易組織為代表的多邊貿易體制受到了單邊主義、貿易保護主義的沖擊，嚴重影響到了國際貿易投資的正常開展。在世界貿易組織改革方面，目前發達國家和發展中國家態度和立場還有很大的差距，積極參與世界貿易組織改革，能提升發展中國家的話語權，力爭建立一個更加公平、包容、合理的多邊貿易體制。

　　宏觀經濟職能協調也是穩定世界經濟發展的一個重要方面，近年來由于一些國家單邊主義盛行，下一步我們還要積極推動國際宏觀經濟的協調，共同應對疫情之后世界經濟面臨的沖擊，推動世界經濟共同走向復蘇。