李克實 中國人才研究會副會長

　　《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》(以下簡稱《規劃》建議)中特別提出了“國家治理效能得到新提升”，將其作為一項非常重要的工作。今天我們就“學習五中全會精神，提升政府治理效能”這一話題進行交流。

　　《規劃》建議提出，要實現“社會主義民主法治更加健全，社會公平正義進一步彰顯，國家行政體系更加完善，政府作用更好發揮，行政效率和公信力顯著提升”的目標。“更加完善”就是不斷完善，“顯著提升”就是能讓人認識到、感受到的提升。“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”?；鶎油菩姓咧贫认鄬^慢，比如機構改革從中央到省、市、地、縣一級一級推行，到基層可能要一兩年甚至更長時間。并且基層最貼近老百姓生活，對基層治理水平，老百姓感受最直接，所以要把它作為一個工作重點。

　　《規劃》建議還提出了使“國家治理效能得到新提升”的途徑，即“加快轉變政府職能。”具體包括“建設職責明確、依法行政的政府治理體系。深化簡政放權、放管結合、優化服務改革，全面實行政府權責清單制度。持續優化市場化法治化國際化營商環境。實施涉企經營許可事項清單管理，加強事中事后監管，對新產業新業態實行包容審慎監管。”“加強事中事后監管”表明過去重審批、輕監管的問題正在不斷扭轉。“對新產業新業態實行包容審慎監管”就是保護創新，允許對新生事物的探索。“健全重大政策事前評估和事后評價制度”，事前防范風險要有科學評估，要經過科學合理的程序。在事后，也要對事情進行評價。怎樣讓納稅人的錢花在刀刃上，引導事業按照正確的方向前進，建立評價制度非常重要。“暢通參與政策制定的渠道，提高決策科學化、民主化、法治化水平。推進政務服務標準化、規范化、便利化，深化政務公開。深化行業協會、商會和中介機構改革”。行業協會、商會等在社會發展中作用重大，其成長與行業發展同步，同時也是行業發展需要的過程，并不屬于行政化的領導機構。目前行會發展發揮出的作用有限，在構成機構、組成人員、一些章程的履行上還存在一些問題，因此我們要通過深化改革讓它盡可能發揮作用。

　　今天我們圍繞《規劃》建議中以上兩段話，從三個話題出發展開討論：一是人民政府的基本職能，二是政府職能的變化，三是如何提升國家治理效能。

　　一、人民政府的基本職能

　　(一)什么是政府?

　　廣義上講，政府指國家立法、行政、司法等公共機關的總和，是代表社會公共權力的概念，泛指各類國家權力機構，包括一切依法享有制定法律、執行和貫徹法律，以及解釋和應用法律的公共權力的機構。

　　(二)政府職能

　　政府職能分為中央政府職能和地方政府職能，中央政府的職能范圍包括立法、軍事、外交等，地方政府職能主要是履行、執行、貫徹中央政府政策。

　　1.中央政府職能

　　中央政府職能分為政治職能、經濟職能、文化職能、社會職能四個方面。具體來看：

　　(1)政治職能指政府為維護國家統治階級的利益，對外保護國家安全，對內維持社會秩序的職能，包括軍事保衛、國際外交、社會治安、政權建設。國際外交是國家主權的體現，地方政府不能代表國家行使外交職權。政權建設指政權的維系，維護政權的穩定。

　　(2)經濟職能是政府為促進國家經濟發展，對社會經濟生活進行管理的職能，包括經濟調節、公共服務、市場監管、社會管理四個方面。經濟調節是通過政府干預彌補市場調節的不足。市場監管與直接管理不同，直接管理是取得許可之后才能做，市場監管是對取得許可后做的過程進行監督和管理，對違規現象進行制約。社會管理包括戶籍、檔案及城市生活等各個方面的市政。

　　(3)文化職能指政府為滿足人民日益增長的文化生活需要，依法對文化事業實施的管理。它是加強社會主義精神文明建設，促進經濟與社會協調發展的重要保證。具體包括四方面內容：一是發展科學技術?？茖W技術發展需要國家整體規劃來推進，以國家投資來保障。因為市場化是短期行為，而科學技術大多為中長期項目，市場化難以為科技發展提供穩定的經濟支撐。二是發展教育。從學前教育到小學、中學、大學，教育發展也是一個漫長的過程，只有政府才能穩定維系它的發展。三是發展文化事業，特別是精品文化，比如老百姓喜聞樂見的地方小調。要發展精品文化，沒有政府的支持很難做到。四是發展衛生體育事業。衛生指公共衛生，包括生活中的飲水衛生等；發展體育運動目的是增強全民的身體素質。

　　(4)社會職能即國家提供公共服務，完善社會管理的職能。這類事務一般具有社會公共性，無法完全由市場解決，應當由政府從全社會的角度加以引導、調節和管理。具體包括四方面內容：一是調節社會分配和組織社會保障的職能；二是保護生態環境和自然資源的職能；三是促進社會化服務體系建立的職能；四是保障和提高人口質量的職能。“促進社會化服務體系建立”即由政府搭建一個立體的服務框架，為個人安居樂業提供水電、供暖、住宅、交通等基本條件，還包括由政府主導的對流動人口的戶籍管理等內容。“保障和提高人口質量”主要通過保障人的生活質量、飲食安全等來促進人體健康，提高人的身體素質。

　　2.地方政府職能

　　地方政府職能是指地方政府在國家和地方事務中所起的作用或承擔的職責。地方政府有三大職能：建設職能、社會保障職能、社會事業發展職能。地方政府職能基本是在國家制定的法規之下，結合自身地方特點來履行的。

　　(三)什么是人民政府?

　　我國是人民政府，不同于西方資本主義國家的政府。我國憲法規定：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。”工人階級領導、以工農聯盟為基礎、人民民主專政、社會主義國家這四個要點說明了我國的國體，決定了我國政府是人民行使權力的行政機關。“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”人民政府的根本宗旨就是為人民服務。

　　我國政府體現了三個非常鮮明的特性：

　　階級性。政府代表階級利益，人民政府代表的是無產階級利益。階級性是政府的靈魂，政府的階級性是其賴以建立的社會關系和社會環境所規定的，是國家的階級性在政府基本特性方面的體現。政府活動按照統治階級利益的要求對社會進行政治統治和政治管理，這是一個根本立場問題。作為政府的本質特征，政府的階級性對于政府及其活動具有主導性的作用，并且貫穿在政府的機構構成、制度設置、政策制定、價值倡導和各種實際活動中。

　　權威性。政府的權威性體現在國家的強制性和合法性兼施。政府權力與其所統治和管理的社會成員之間是命令——服從關系，只有在這種關系中，政府的職能才能得到實現。政府在符合法律規范條件下，以法規、條例等方式規定的事公民必須照辦。比如公安機關，作為人民民主專政的重要工具，它具有武裝性質的國家行政力量與刑事司法力量，是一個強制性機構，擁有至高無上的依法行政權力。

　　但是對合法性的認可是以多數社會成員的認同為基礎的，也就是說，通過法律程序必須得到多數社會成員的同意，如果多數成員不認同，法規立法程序就有問題。

　　公共性。政府的公共性表現在維護國家主權和公民安全、維護公民共同和永久利益、維護社會秩序與公平、促進科學進步和改善人民生活水平。公共性的特征可以概括為維護公共安全和公共利益。

　　我們可以從狹義和廣義兩個角度來理解政府的公共服務職能。狹義理解是以公民直接感受到的吃得好了、物價低了、房子大了、交通便利了來衡量，用政府職能中公民直接感受到的部分減掉管理的部分，剩下的就是公共服務。廣義的理解認為間接受惠亦具有公共性。政府職能和公共服務職能是分不開的，政府職能中的強制部分也屬于公共服務，因為逮捕罪犯可以提高公民的安全性。同樣的道理，管理部分也屬于公共服務。我比較認同廣義的概念，不是沒有得到直接好處就沒有公共服務。按照這樣理解，如果存在完全不具有公共性的政府職能，就應該將這種職能從政府職能中剔除。換言之，政府做的所有事都應具有公共性，沒有公共性的事政府不應該管。公共服務的原則在于八個字：公平、必須、普惠、有限。公平指法規之下人人平等；必須指政府服務的必須性，它不是可有可無的；普惠指讓所有人受益；有限指公共資源是有限的，我們只能盡可能滿足而不是無限制滿足人們的需求。

　　伴隨著我國經濟發展和各方面實力的增強，我們的公共服務水平是可以不斷提高。比如大家對健康的重視、對疾病的理解，與幾十年前已經不可同日而語。從前很少有人了解糖尿病是什么概念，現測血糖數值一高就會認真排查是不是得了糖尿病。包括現在的醫療環境和水平，跟從前比都有相當大程度的提升。

　　政府公共服務職能分為五大類：

　　第一，安全類公共服務。包括國防安全、社會治安、環境安全、交通安全、設施安全、信息安全、食品安全、藥品安全、氣候安全等。在安全方面，我們每年都有新收獲和進步，比如隨著高速路和交通管制體系的發展，因交通導致死亡的人數顯著下降。

　　第二，基礎類公共服務。包括基本衣食住行、空氣和水源、寒冷地區取暖、城市污水垃圾排放、公共醫療、就業等基本生活保障。

　　第三，發展類公共服務。包括教育、文化、科學普及、科學研究、公共產品技術更新，基礎性、預測性、遠期性公共產品開發等。隨著國家越來越富強，人民生活水平不斷提升，政府要不斷豐富公共服務的內容、水平、范圍。

　　第四，援助類公共服務。公民遇到突發性的災難、危及生存的事件或遭受不公平對待等需要援助的情況時，政府要提供災難援助、貧困援助、醫療援助、法律援助等。例如游客被封在雪山里，政府出動大量力量搜救，最后成功救出游客等。

　　第五，信息類公共服務。此類服務旨在讓老百姓在最短時間內獲取必要的公共信息，具體包括主流媒介信息、公益信息、市政通告、天氣預報、法律信息、政府服務信息、交通、物流等服務信息。

　　二、政府職能的變化

　　政府職能的變化體現在六個方面：

　　第一，社會發展變化帶來機構設置內容的變化。剛解放時，一位老同志留下的筆記本里有一首關于秦安解放的歌謠，其中幾句涉及到當時政府機構的設置，很有意思：“政府部門中，暫建十機關。公法檢司稅，民財建教田(糧)。縣委部門五，農武統組宣。”1949年8月，政府部門暫設“公法檢司稅，民財建教田”十個機關。而到了建國時，不算辦公機構，單是部委辦就有幾十個部。有些老同志認為部門太多，應該精簡，但是我們恐怕很難把這么多部變成十個機關，因為時代變了，建設國家有很多工作要做。比如民航局，解放秦安城時沒有飛機，自然用不著民航局。

　　再有，是不是部門越少就越好?一些同志拿資本主義國家的機構數跟我國做比較，在同樣的效率下，人越少成本越低，部門越少越容易管理。不能簡單地這樣看，首先要看我們的目標任務。

　　第二，弱化生產管理職能，強化宏觀協調指導功能。在管理形態上，政府逐步向服務型發展，強調公民的權力，引導市場化、資源化管理、自利和公益關系的協調。它的本質就像紅綠燈，不是要管大家去哪里，而是要讓大家的車別在十字路口撞到一起。

　　第三，機構改革重點從機構數人數向職能轉變轉移。2000年之前，機構改革以精兵簡政為主題；2000年之后，變為以職能轉變為主題。

　　第四，管理范圍向公益化標準轉移。近幾年，我國政府的管理范圍越來越明確，管涉及公益的問題，不管非公益的事情。

　　政府的屬性，籠統地說是公共部門的屬性。我國公共部門的范圍主要包括黨政機關和公益事業單位。公共部門和非公共部門的區別是什么?

　　在服務屬性上，公共部門提供的服務屬性是普惠、基本的；非公共部門提供的服務是高標準、單一化、商業化的。好比病危住院時，對病人來說最重要的是及時得到救治，保住性命，這屬于公共服務。而病人非要住單間病房，這不是基本需要，是在有一定特權或支付能力時才能滿足的，屬于非公共服務。在投資屬性上，公共部門投資的是基礎性、中遠期項目；非公共部門投資的是應用和短線項目。比如人造衛星，一般民營企業沒有實力投資，大多由國家投資研發。在權力屬性上，公共部門的權威性和強制性源于公共權力。在資源屬性上，公共部門使用的是全體人民賦予的公共資源。權力和資源都是公共的，財產或者說財政收入是用來為全體人民提供公共服務的。公共部門的目標是用財政收入和公共資源實現公共服務效能最大化，這樣才能對得起人民群眾的信任。

　　第五，政府職能從許可審批制向權力清單、負面清單制轉移。簡單說來就是由權力下放變為權力清單制。要把政府有什么權力都列出來，明確什么該管，什么不該管。向負面清單轉移是說我們現在越來越多的管理是規定禁止做什么。我們的改革是取合理部門，還社會以活力、權力，明確要管與公共利益相關的事，不去管和公共利益無關的事；明確不能做的事，即負面清單。

　　第六，管理方式從直接管理型向監督管理型變化。政府的行政干涉范圍發生了變化，對不涉及公共安全的事項，比如結婚、注冊公司等，只要符合登記注冊條件即可。登記注冊只是備案，并不是審批。對不屬于公共產品的有限資源，比如黃金，政府要進行管理。登記注冊后，如出現違規操作，政府會通過監管進行處罰。

　　《行政許可法》第十二條規定：“下列事項可以設定行政許可：(一)直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項；(二)有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項；(三)提供公眾服務并且直接關系公共利益的職業、行業，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項；(四)直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施、產品、物品，需要按照技術標準、技術規范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項；(五)企業或者其他組織的設立等，需要確定主體資格的事項；(六)法律、行政法規規定可以設定行政許可的其他事項。”第十三條規定：“本法第十二條所列事項，通過下列方式能夠予以規范的，可以不設行政許可：(一)公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；(二)市場競爭機制能夠有效調節的；(三)行業組織或者中介機構能夠自律管理的；(四)行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的。”

　　比如開車出行，我們想去哪里直接開車去就可以，不需要獲得批準。但如果期間出現違章駕駛，被攝像頭拍到了，就會產生罰款。這就是事后監管的管理方式。

　　三、如何提升國家治理效能

　　提升國家治理效能，必須抓好以下七項工作：

　　第一，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一。黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質特征，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方式。

　　在我國政治生活中，黨居于領導地位，加強黨的集中統一領導是擺在第一位的。公民權力是政治生活的一部分，所以政治生活不只黨員領導干部才有，所有公民都有。

　　第二，深化依法治國實踐。全面依法治國是國家治理的一場深刻革命。黨的十八大報告提出新時代社會主義法治建設的新16字方針“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”。黨政機關對依法治國的充分理解是提高國家治理效能的關鍵和重點，尤其要重視與老百姓生活密切相關的“小事”。

　　第三，深化機構和行政體制改革。

　　深化改革要做的第一件事就是統籌考慮各類機構設置，統籌使用各類編制資源，不斷完善國家機構組織法。

　　第二件事是轉變職能，深化簡政放權。放權是階梯式的，中央放到地方，地方接著往下放。我們現在講的事業單位改革，重中之重的問題有兩個，一個是放權，一個是監管。對于主管機關下放的權力怎么來使用，要建立一套完整、合理的方法。是不是一個領導全管了?有的事業單位很大，可能上萬人，如何發揮中層的積極性?一些權力應該下放到中層，還有一些該下放到基層。一個團隊、一個項目組，我們不能讓它出現權力懸空，到某一個環節就不下放了，所以這是一個臺階式的改革。對于監管，還有其他一些難以判定的事項，比如績效，應該按照真實可行的方案實行。

　　第三件事是賦予省級及以下政府更多自主權。在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公。深化事業單位改革，強化公益屬性，推進政事分開、事企分開、管辦分離。

　　第四，加強和創新社會治理。讓改革發展成果更多更公平惠及全體人民。推行改革，宣傳很重要，我們要用老百姓聽得懂的語言講老百姓能從改革中得到的實惠和好處。打造共建、共治、共享的社會治理格局，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。

　　提高基層治理水平有很多辦法，不能簡單地靠強制力，應更多引導人民群眾共同遵守和維護秩序。

　　第五，健全黨和國家監督體系。增強黨的自我凈化能力，構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系。這就是對權力的制約。

　　干部管理的核心在哪里?實際上就是兩句話：防止壞人當權，防止當權者變壞。為此，必須完善監督體系。習近平總書記強調，把權力關進制度的籠子里。這個“制度”必須是能夠嚴格執行的制度，這樣才能控制住權力。

　　第六，充分利用現代科技提升政府治理效能。充分運用現代科技成果，加強和完善政府治理大數據、智能化技術服務手段，不斷提高政府服務的精準性、簡約化和快速反應能力。但是在一些比較嚴肅的場合，不宜濫用機器人，因為現在的機器人還達不到精準人機對話的程度。

　　第七，提高政府服務窗口水平。老百姓通過政府服務窗口辦事，所以窗口服務工作人員的態度直接影響政府在老百姓心目中的形象。調查顯示，老百姓對政府工作的要求中排在第一位的是工作效率。當然，和藹可親也很重要，這一點更多是要求政府工作人員不要在工作中帶有個人情緒。搞形式主義功利傾向，把工作人員的服務態度和獎金掛鉤，可能效果不佳。提高政府服務窗口的服務水平，還是要從本質上使工作人員明白其代表了政府形象，耐心對待顧客具有非凡意義。

　　(根據宣講家網報告整理編輯，

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