劉勇 國務院發展研究中心研究員

　　《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》(以下簡稱規劃《建議》)明確指出，要加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。加快構建新發展格局，是由我國經濟發展階段、國內國際形勢以及我國基本經濟制度所決定的，是未來我國經濟社會發展的客觀要求和必由之路。在雙循環條件下，我國城鄉區域經濟高質量發展是未來我國經濟進一步發展的一個重要方面。

　　從宏觀經濟形勢來看，特別是新冠疫情出現后，全球經濟都在下滑。中國在疫情防控方面取得了世界公認的成就，國際貨幣基金組織發布《世界經濟展望報告》，預計2020年中國是全球唯一實現正增長的主要經濟體。從產業經濟發展來看，中國的產業經濟也缺乏新支柱。從外經外貿來看，受新冠肺炎疫情影響，形勢也依然嚴峻。

　　目前，我國城鄉經濟發展形勢非常好，同時也成為我國經濟發展的一個亮點。中國是個大國，國內市場具有巨大潛力。能否抓住城鄉區域協調發展的機遇，仍然是能否確保未來相當長時期我國經濟保持中高速增長的一個重要環節所在。

　　規劃《建議》對我國城鄉區域未來發展提出了三個方面的要求：一是優化國土空間布局，二是推進區域協調發展，三是推進新型城鎮化建設。本次講座，我主要就其中的一個重要方面，也就是推進區域協調發展，來談談我的學習體會。

　　一、新發展格局的基本概念和內涵

　　(一)什么是雙循環

　　雙循環，包括國內經濟循環和國際經濟循環。中國經濟發展既要靠國內市場，又要靠國際市場，因此國內經濟循環和國際經濟循環就構成了雙循環。

　　(二)為什么存在雙循環

　　1.市場經濟體系具有擴展性

　　經濟發展的動力之一就是分工協作不斷深化和市場空間不斷擴張，直到形成全球經濟的分工協作和空間市場一體化最高體系。

　　2.國際經濟循環具有高效益性

　　當國際經濟循環效益高于國內經濟循環的效益時，國內國際雙循環體系就會出現。只有國內、國際循環效益達到均衡，國內經濟循環和國際循環才能達到平衡。

　　(三)為什么要以國內大循環為主體

　　1.“以國內大循環為主體”是大國經濟發展格局的基本狀態

　　大國經濟從來就是“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進”的基本格局。具體可以從以下幾個方面來看。

　　其一，從經濟總量來看，國內循環始終是最大的體量。

　　其二，從產業體系和規模來看，我國一二三產業的主體都以國內經濟為主，雖然也有外資成分在里面，但外資外貿都沒有成為主體。

　　其三，從城鄉區域布局的角度來看，我國外向型經濟比較集中在沿海地區。

　　其四，從企業數量來看，內資企業數量占絕對優勢。

　　2.“以外循環為主”是指一定時期出現的大國外向型經濟成為帶動經濟增長的主要動力現象

　　從增長速度來看，在一段時間或者一定時間內，外向型經濟帶動增長的作用大于國內經濟自身增長的動力。簡而言之，外向型經濟增長速度快于國內經濟的增長速度。但經濟總量仍然是國內經濟為主。我國改革開放四十多年來的歷程就是這樣的歷史。當然，外向型經濟的作用不僅起主要帶動作用，而且還起著提升國內經濟結構、質量和效益的作用，對外向型經濟在國內經濟發展中起到的作用也要充分加以肯定。

　　3.大國經濟最終還是要回歸到經濟總量和增長帶動力均“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進”的基本格局上來

　　其一，這是由經濟發展階段決定的。經過四十多年的改革開放，我國經濟總量世界第二。但是，我國產品多為中低端，并且中低端產品在國際、國內市場已經飽和，進一步發展只能靠高質量發展；然而目前來看，高質量發展技術和市場多數在西方發達國家，我們只能依靠創新和國內市場。當然，在我國高端產品的技術和市場成熟以后，走向國際市場就是必然趨勢。

　　其二，國內、國際市場形勢所迫。規劃《建議》指出，當今世界正經歷百年未有之大變局，新一輪科技革命和產業變革深入發展，國際力量對比深刻調整，和平與發展仍然是時代主題，人類命運共同體理念深入人心，同時國際環境日趨復雜，不穩定性不確定性明顯增加，新冠肺炎疫情影響廣泛深遠，經濟全球化遭遇逆流。在這種背景下，要進一步擴大國際市場的難度非常大。但同時，以數字技術為核心的新技術革命正在蓬勃開展，中國在這一領域里也占有一席之地，這為我們“彎道超車”，向高質量發展提供了難得的機遇。

　　其三，從我國基本經濟制度來看。我國實行的是中國特色社會主義市場經濟體制。首先，因為我國是社會主義市場經濟體制，就需要雙向開放，市場越寬闊，經濟效益就會越高，經濟發展動力也就越足。其次，我國堅持以人民為中心的發展思想，而以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，就體現了以人民為中心的發展思想。

　　4.國內、國際兩個循環的絕對總量都將繼續增長，只是兩者的相對比重會有所調整

　　以國內大循環為主體，并不意味著國際經濟“大循環”的收縮，相反還要求其基本同步擴大，但比例可能有所下降。也就是說，總體來看國內需求增長會快一些。

　　二、城鄉區域經濟高質量發展的頂層設計

　　在以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局條件下，我國經濟社會發展的重點是擴大內需，促進城鄉區域經濟高質量發展。從經濟活動的空間區域角度來看，城鄉區域經濟高質量發展的頂層設計要從兩個方面著手：一是“點線面”空間結構體系，二是“多層次”空間分區體系。

　　(一)經濟活動空間區域分析的兩個維度

　　1.“點線面”空間結構體系

　　“點線面”空間結構體系，是指經濟活動在空間上只有“點、線、面”三種基本形態，并有規律地結合在一起，形成有序的空間結構。

　　(1)“點”——城鄉居民點體系

　　“點”，是主體，是高度集中的，但是這種點狀的空間在國土空間面積中占比較小。從統計數據來看，城鄉居民點所用土地僅占國土空間面積的3%左右，并且實際上絕大多數國家都基本如此。按照城鄉居民點關系可以形成城市群綿延帶、城市群、都市圈、都市縣(中心城市所在縣)、中心城市(或稱都市，即地級及以上城市)、縣城(縣級市)、鄉鎮和村莊等空間結構。那么，區域經濟發展的主體就是居民點狀。

　　(2)“線”——連接各點之間的交通線路

　　從空間結構來說，“線”是區域經濟的框架，是將城鄉居民點連接起來的“線”，占國土資源的0.5%左右。用“線”將城鄉居民點連接起來是有一定規律的。一般來說，可以按居民點的行政級別劃分成若干層次的“直線三角形”連接網絡。

　　(3)“面”——農田和生態

　　農業和生態是基礎，可進一步劃分農田、草原、山地、丘陵和荒漠等。

　　2.“多層次”空間分區體系

　　經濟活動是由“點線面”三個基本形態構成的，三者缺一不可地在空間上組合起來，并且按照空間區域范圍尺度大小，有規律地形成了多層次空間分區體系，這就是城鄉區域經濟形成的空間分區格局。為描述和研究便利，也可歸納為“基層小尺度”“中層中尺度”和“高層大尺度”三個區域空間層次和體系，這三個層次城鄉區域經濟空間分區體系具有各自不同的功能和作用。基層小尺度空間分區體系中，縣域是基礎單元；中層中尺度空間分區體系是以地級市或者叫都市圈為基礎來劃分的；高層大尺度空間分區體系中省區是基礎單元。

　　(二)城鄉區域經濟空間結構和空間分區現狀與問題

　　1.“點線面”空間結構體系現狀與問題

　　(1)“點”上

　　首先，城市數量仍比較少，結構也不合理。到2018年末，我國城市個數達到672個，其中，地級以上城市297個，縣級市375個；建制鎮21297個。我國有14億多人口，城市數量和結構仍有待提升和完善。

　　其次，城鄉建設用地總量不足、結構不合理，主要是鄉村占用建設用地過多、建設粗放。農村用地要集約，而不是占用耕地。

　　最后，從城鄉結構來看，還有一個問題就是我們的城市大的太大、小的太小，缺乏中間環節。也就是說，對于超大規模城市，要做減法，疏散功能；對于鄉村而言，要集約發展；中等規模城市不論是人口密度還是用地指標，都相對來說好一些，因此要增加中等城市數量，特別是進一步增加地級市數量。這樣才能進一步完善城鄉居民體系，更好地推進新型城鎮化建設。

　　(2)“線”上

　　“線”，就是綜合交通運輸體系。近幾年，我國在基礎設施建設上取得了巨大成就，但從我國未來的發展要求來看，我國交通運輸體系不論是從框架結構上，還是從整體設計上，都有進一步完善的空間。

　　此外，不論是城市交通，還是區域交通，都面臨一個問題，就是 “斷頭路”和“缺邊路”仍比較多，這是今后在城市建設和綜合交通運輸體系建設中需要完善的方面。

　　(3)“面”上

　　這部分涉及的內容主要包括農業現代化和生態文明建設。規劃《建議》中“優先發展農業農村，全面推進鄉村振興”和“推動綠色發展，促進人與自然和諧共生”，都對農業現代化和生態文明建設有所論述。

　　雖然我國農業發展取得了巨大成就，但還沒有實現現代化，農業發展中還存在一系列問題，比如耕地相對不足，農用地質量不高，農副產品質量還有待提高等。近些年，我國生態文明建設取得巨大成就，但從保護到改善提高來看，未來的任務還很重，因為生態文明建設不只是保護，未來的生態文明要高質量發展，還要有修復，當然這些工作現在也在做，但任務仍然非常艱巨，當然前途也非常光明。

　　2.“多層次”空間分區體系現狀與問題

　　(1)基層小尺度城鄉區域經濟體系

　　基層小尺度城鄉區域經濟的研究對象主要是縣域。一般來講，根據縣域的發展目的可以分為以非農業為主的都市縣和以農業為主的農業縣。

　　第一個問題，都市縣與農業縣之間存在比例不協調等問題，主要是都市縣數量嚴重不足。都市縣以非農產業為主，既包括制造業，也包括服務業。農業縣以農業為主，當然其中也可能存在制造業和服務業，但它是以農業為主的。從西方發達國家來看，都市縣和農業縣存在一個比較穩定的比例關系，即以非農業為主的都市縣所占比例是20%，而農業縣所占比例是80%，我們簡單稱其為“二八”原理。從未來發展前景來看，都市縣與農業縣的比例將長期存在，這一格局也不會出現太大變化。從我國目前的情況來看，農業縣占縣域數量的90%左右，未來我國在推進新型城鎮化方面還需要加大力度。

　　第二個問題，以制造業為主的縣存在實力不強、工業化水平較低等問題，難以帶動縣域經濟發展；以農業為主的農業縣存在農業集約化程度、機械化程度、現代化程度不高等問題。實際上，農業縣沒有發展起來，也在于以制造業為主的都市縣數量過少，輻射能力不強，帶動縣域經濟發展的能力較弱。

　　第三個問題，都市縣和農業縣的生態環境破壞和環境污染形勢依然嚴峻。

　　(2)中層中尺度城鄉區域經濟體系

　　第一個問題，都市圈、城市群和城市群綿延帶的結構還有待完善，城鄉區域經濟一體化程度還比較低。目前來看，我國有京津冀城市群、山東半島城市群、武漢城市圈、太原城市群、鄭汴洛城市群、關中-天水城市群等。

　　第二個問題，目前我國還有許多地方是城市生活影響不到的。特別是中西部地區的很多地方，還沒有感受到城市生活，基礎設施建設等方面仍需要加大力度。

　　(3)高層大尺度城鄉區域經濟體系

　　從高層大尺度城鄉區域經濟體系來看，主要涉及兩個問題：一是區域差距問題，二是可持續發展問題。

　　區域差距問題主要是省區經濟發展“不平衡不充分”表現明顯。實現城鄉區域經濟協調發展，要靠絕對差距的縮小。我國改革開放40多年取得了巨大成就，表現在城鄉區域經濟方面的成就主要是相對差距逐步縮小，在此基礎上，我們就要解決絕對差距縮小的問題。解決絕對差距縮小的問題要比解決相對差距縮小的問題難度更大，需要政府發揮更大的作用。

　　近些年，我國在生態文明建設上取得了巨大成就，扭轉了生態環境惡化的趨勢，正在向生態環境質量不斷改善的方向前進。但是，生態環境中仍存在一些問題，下一步我們要加大力度，使生態環境和區域經濟進一步向好的方面發展。

　　(三)城鄉區域經濟的頂層設計

　　1.“點線面”空間結構的頂層設計

　　(1)城鄉居民“點狀”體系

　　規劃《建議》中指出，推進以人為核心的新型城鎮化。實施城市更新行動，推進城市生態修復、功能完善工程，統籌城市規劃、建設、管理，合理確定城市規模、人口密度、空間結構，促進大中小城市和小城鎮協調發展。

　　我們可以這樣理解，即構建舒展型城鄉居民點體系和適當緊湊的居民點內部結構。城市內部要“緊密組團”，統籌考慮生產、生活、生態；城市周邊要“分散組團”，從而逐步形成合理的比例關系和空間分布結構。具體來看，要疏解非首都功能，進一步考慮直轄市的發展，加強省城規模，增強地級市的實力和數量，大力發展縣域經濟，全面推進鄉村振興。

　　(2)城鄉居民點之間連通的“線狀”體系

　　城鄉居民點之間連通的“線狀”體系，就是綜合交通運輸體系，既包括鐵路，也包括其他一些交通方式。我們要按照城鄉居民點的規模大小和行政級別，構建多層次的“直線三角形”頂層連通網絡體系，并與國家“快速網、主干網和基礎網”綜合立體交通網絡相銜接，這就構成了城鄉區域經濟“線狀”體系的頂層設計。

　　(3)城鄉區域經濟“面狀”體系

　　規劃《建議》提出，要健全城鄉統一的建設用地市場，積極探索實施農村集體經營性建設用地入市制度。建立土地征收公共利益用地認定機制，縮小土地征收范圍。

　　農業用地要集約化、高效化和現代化，要提高勞動生產率。現在需要考慮的問題還包括，從農村出來的農民的就業問題。低端勞動力要慢慢消失，這樣才能提高居民人均收入水平，促進城鄉區域一體化發展。生態環境方面，未來我們不僅要保護，還要改善。

　　2.多層次城鄉區域經濟空間分區體系的頂層設計

　　(1)基層小尺度的頂層設計

　　這是以縣域為基礎單元，構建形成的都市縣和農業縣之間的優勢互補的縣域經濟分工協作體系的頂層設計。規劃《建議》提出，要發展縣域經濟，推動農村一二三產業融合發展，豐富鄉村經濟業態，拓展農民增收空間。統籌縣域城鎮和村莊規劃建設，保護傳統村落和鄉村風貌。

　　縣域經濟要符合“二八”分工協作原理。各國實踐表明，任何縣域最終發展形態只有以非農業為主的都市縣和農業現代化縣兩種。在推進農業現代化過程中，一方面要有社會資本的進入，另一方面要解決好從農村出來的勞動力的生活問題。

　　目前，我國以非農業為主的都市縣數量還不夠，規模也有限，尤其是中西部地區，還有很大的發展空間。當然，中西部地區現在的發展勢頭很好，要堅持下去，發展更多以制造業和服務業為主的縣。精準扶貧以后，下一步就要在城鄉一體化融合發展上做文章。我國現在還沒有實現工業化、城鎮化，今后要增加地級市數量，推進以人為核心的新型城鎮化。

　　(2)中層中尺度層次和體系

　　要以都市圈(或地級市)為基礎單元，構建形成都市圈、城市群和城市群綿延帶之間互聯互通的空間市場一體化的頂層設計。

　　都市圈，相當于我國的地級市，具有一二三產業相對齊全的產業結構和完整的城鄉區域類型結構的“雙全”結構，其目的就是要促進城鄉區域一體化，形成空間市場一體化。現在的問題在于，我們的都市縣數量還較少。一個都市縣帶動周邊的縣，從而形成一個都市圈，如果都市縣的數量少，那么都市圈也相應較少，因此我們要增加都市縣數量。

　　(3)高層大尺度層次和體系

　　以省區為基礎單元，其目的是促進城鄉區域實現均衡協調發展。八大新型跨省區綜合經濟區是未來宏觀經濟發展的一個核心，要縮小經濟差距，促進經濟可持續發展，這是我們的發展方向。對此，我簡稱為“448”方案，就是“四大板塊”“四大流域”和“八大新型跨省區綜合經濟區”，這是未來區域經濟協調發展和縮小區域差距的核心所在。具體來看包括長江流域及相關地區的滬蘇浙經濟區，鄂湘皖贛經濟區和渝川經濟區；黃河流域及相關區域的京津冀城市群、晉魯豫經濟區、陜甘寧蒙新經濟區；黑龍江松遼流域的遼吉黑經濟區；珠江流域及相關地區的粵閩瓊經濟區、云貴桂經濟區。這些經濟區都是為了解決可持續發展和均衡協調發展問題的。

　　三、城鄉區域經濟高質量發展的實現路徑

　　(一)“點線面”空間結構體系

　　1.在“點”上

　　關鍵是增加中心城市、中心城市區和都市圈的數量，增加城鎮建設用地總量和比重；完善和構建城市群和城市群綿延帶空間結構體系，實現以人為本的新型城鎮化目標。

　　2.在“線”上

　　不論是城市區域交通，還是城市內部交通，都要消除“斷頭路” 和“缺邊路”，構建多層次“直線三角形”交通物流體系，實現交通強國的目標。

　　3.在“面”上

　　從農業來看，要完成農業現代化的歷史任務；從生態來看，要踐行“兩山論”，構建“山水林田湖草”完美的生態環境系統，實現美麗中國的目標。

　　(二)“多層次”空間分區體系

　　1.基層小尺度城鄉區域經濟體系

　　增加以中心城市為核心的都市縣和都市圈的數量，實現都市縣和現代化農業縣的數量比例和空間結構合理的要求。

　　2.中層中尺度城鄉區域經濟體系

　　構建以都市圈、城市群和城市群綿延帶為主要載體的城鄉區域一體化新體系。

　　3.高層大尺度城鄉區域經濟體系

　　構建城鄉區域經濟均衡協調和可持續發展的新格局，通過“四大板塊”和“四大流域”交叉劃分并經過適當調整，形成“八大新型跨省區綜合經濟區”；實現城鄉區域經濟差距縮小和可控；構建生態文明體系，建設美麗中國。

　　(根據宣講家網報告整理編輯，

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