董曉宇 中共北京市委黨校(北京行政學院)公共管理教研部教授

　　今天分享的主題是“推動中國特色的國家治理現代化”。黨的十九屆四中全會是我們黨的歷史上第一次專門研究國家制度和國家治理問題的中央全會，通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，同時對未來很長一段時間如何推進國家治理體系和治理能力現代化作出了專門部署。在《決定》討論稿的說明中，習近平總書記特別強調了三點。

　　第一，推進國家治理體系和治理能力現代化，是實現“兩個一百年”奮斗目標的重大任務。我們當前的任務決定著我們要推進國家治理體系和治理能力現代化。

　　第二，這是把新時代改革開放推向前進的根本要求。一方面我們的制度有很多優勢，要堅定制度自信；另一方面要考慮到國家治理體系和治理能力現代化是一個動態的過程。

　　第三，這是應對風險挑戰、贏得主動的有力保證。習近平總書記多次強調，當今時代總體是和平與發展的大背景，但是在局部或小范圍內或一定時間內，世界形勢的確發生了重大變化，我們叫“百年未有之大變局”。國內也好，國外也好，也的確面臨很多風險和挑戰，我們要通過制度建設，提高治理能力以應對風險挑戰。

　　我們要從三次全會(黨的十八屆三中全會、黨的十九屆三中和四中全會)的結合與貫通上來理解和把握國家治理問題：黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。黨的十九屆三中全會作出深化黨和國家機構改革的決定，指出深化黨和國家機構改革是推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革。這是從黨和國家機構改革的角度來推進國家治理現代化。中共中央在《深化黨和國家機構改革方案》中明確:“所有地方機構改革任務在2019年3月底前基本完成。”全國各省市地方機構在中共中央的統一部署下，已基本完成機構改革的任務。黨的十九屆四中全會第一次提出堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的工作要求，即十三個“堅持和完善”。

　　關于我們的國家制度和國家治理問題，我們可以結合更深層次或更廣泛的內容來思考，比如我們當前正在學習的《習近平談治國理政》第三卷。黨的十八大以來，我國國家治理體系發生了重大變化，一卷、二卷主要是講十九大之前的內容，第三卷主要談十九大以后的內容。

　　《習近平談治國理政》第三卷有十九個專題。從狹義上講，《習近平談治國理政》第三卷的內容中，我們主要看三篇文章。第一篇是《繼續完善黨和國家機構職能體系》。2019年7月5日，習近平總書記在深化黨和國家機構改革總結會議上強調，鞏固機構改革成果，繼續完善黨和國家機構職能體系，推進國家治理體系和治理能力現代化。尤其是機構改革完成以后，機構的整體性、協同性所產生的效能，還需要進一步努力。第二篇是關于《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》的說明。第三篇是《堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化》。

　　從廣義上理解國家治理，即價值、主體、制度、政策、能力。從這個意義上說，《習近平談治國理政》第三卷總體上是講我國國家治理問題的。 比如：第二專題“堅持和加強黨的全面領導”是我們國家治理主體最核心的特征，黨的領導制度是我國的根本領導制度。第四專題“堅持以人民為中心”是我們的治理價值。第六部分“推動全面深化改革實現新突破”是國家治理能力現代化的主要途徑。第十專題“積極發展社會主義民主政治”是從制度的本質屬性上提出來的，其中人民代表大會制度是我國最根本的政治制度。第十九專題“不忘初心牢記使命，把黨的自我革命推向深入”，是講要不斷改革和完善最核心的治理主體——中國共產黨。衡量一個國家，一個制度有很多方面，比如績效、價值。所謂好的國家治理、好的制度，其中有一個方面就是自我的反思能力，即糾錯能力。所以，在黨的建設方面特別強調我們黨要自我革命，這是我們黨最主要的特性之一，這使我們黨長期以來不自我僵化、不封閉，出現問題以后可以不斷修正。所以，《習近平談治國理政》第三卷主要內容是談國家治理。

　　我國國家制度與治理體系要把握三個層面的要求：

　　第一層面，堅持和鞏固，就是堅定制度自信，堅持好、鞏固好經過長期實踐檢驗的我國國家制度和國家治理體系。黨的十九屆四中全會首次系統描繪了我國經過長期革命、建設和改革形成的制度圖譜與十三個方面的顯著優勢。所以前一段時間我們的宣傳工作和干部學習主要集中在這個層面。

　　第二個層面，完善和發展，就是根據制度成熟定型和治理能力現代化的動態過程，完善好、發展好我國國家制度和國家治理體系，不斷把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能。所以黨的十九屆四中全會部署了十三個方面的制度建設，這就是我們將來努力的方向。完善與發展我國國家制度和國家治理體系有四個重要方面：

　　一是堅守關鍵命脈，加強和改善黨的領導；二是堅定根本方向，中國特色社會主義是科學社會主義理論邏輯和中國社會發展歷史邏輯的辯證統一，是當代中國發展進步的根本方向；三是站穩根本立場，即堅持以人民為中心；四是開發持久動力。改革開放是當代中國最鮮明的特色，是我們黨最鮮明的旗幟。我們國家制度和國家治理完善的重要途徑是改革。改革是突破轉型困境與實現民族復興的關鍵一招。

　　第三個層面，遵守和執行。強化制度意識和制度權威，把制度執行和監督貫穿區域治理、部門治理、行業治理、基層治理、單位治理的全過程。法治是治國理政的基本方式。

　　今天我主要是從完善和發展的角度來講課，因此題目叫“推動中國特色的國家治理現代化”，著眼于現在和未來。講課的內容主要集中在三個方面：第一，什么叫國家治理；第二，按照完善和發展的要求，國家治理現代化的目標是怎么界定的、主要任務有哪些；第三，國家治理現代化的途徑——深化改革，因為只有改革才能完善我們的制度，只有改革才能提高我們的治理能力。

　　一、國家治理與中國特色國家治理體系

　　關于國家治理和中國特色的國家治理體系，我講三點：第一，國家治理的含義及其構成；第二，什么是中國特色的國家治理；第三，對國家治理能力提升的要求、部署。

　　(一)國家治理和治理體系及其能力

　　習近平總書記指出，國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執行能力的集中體現。國家制度和國家治理是一個問題的兩個方面，體現在兩個層次：一個是國家制度，一個是制度執行能力。治理能力更多體現在執行能力上，而制度更多體現在國家治理體系上。國家治理體系包括國家治理的價值追求、治理主體及其結構、具體的體制機制與法律法規安排。從學術意義上講，制度層面更關心的是主義和體制。換句話講，它更多是一個政治范疇。

　　國家治理能力是以問題和結果為導向，運用國家制度管理和解決社會各方面事務的實際能力與效果。從中性的角度看，能力與價值相關性不是很大，但它是在一定制度下運行，更多體現的是結果和解決問題的導向。從學術意義上講，國家治理能力更多涉及到技術和職業，屬于管理范疇。歐美國家強調能力提高，我們國家也強調能力提高。當然，能力是受制于一定制度的。所以，我們一方面要堅持和維護好中國特色社會主義制度，同時也要有開放的胸懷和視野來借鑒人類治理的文明成果。從技術層面，我們要學習人類二三百年來的好經驗，尤其是具體管理環節的技術職業方面，因為其具有共通性。例如學科劃分——工商管理、公共管理、企業管理和政府管理，都具有管理的共性。

　　關于國家制度有四個問題值得關注。第一，制度具有根本性。對這個問題要從兩個層面看。成也蕭何，敗也蕭何，一個好的制度對國家治理非常重要。第二，什么是好制度。如何評價不同的經濟制度、社會制度、政治制度，到目前為止還有不同的看法。近代以來，每一個理論研究者都在苦苦追尋著一種制度，這就是一種追求。評價一種制度的好壞有不同維度。比如，我們對很多問題的看法與西方存在區別，這往往與價值觀有關系。第三，并不是一種好制度就一定能產生實際效果，這還與制度運行的環境、條件與變遷有關，所謂“橘生淮南為橘，生淮北為枳”。一種制度好不好，要適合自己，正如一雙鞋，自己穿著合適才是好鞋。所以中國特色的國家制度最根本的一條就是將馬列主義基本論與中國實踐相結合。自從1982年以來，我們黨所有的報告都強調中國特色社會主義制度。我們的制度是經過長期摸索總結出來的、具有中國特色的制度。第四，中國特色制度之“特”客觀上經歷了兩個階段。1978年實行改革開放以后，我們更多是學西方。經過四十多年的發展，今天的中國發生了劇變，同時歐美國家也面臨很多挑戰。我們為什么強調制度自信?兩個層面，一是在我國革命、建設、改革的歷史進程中，我們總結出自身的許多優勢；二是在過去很長一段時間里，我們對歐美國家是一種學的心態，后來發現他們也遇到一些問題。因此，我們要堅定自己的制度優勢，同時繼續完善自身的不足之處。

　　從廣義上看，人類有了國家以來就有治理的存在。人類社會發展到今天經歷了幾個階段，在奴隸社會、早期封建社會、資本主義社會早期，我們更多的是強調統治，即：國家是一個階級壓迫另一個階級的暴力工具。但是，統治一個國家，沒有社會功能是不行的。隨著社會的變化，尤其是社會力量、社會主體的變化，國家的統治功能越來越弱，而社會功能則在強化。到后來，國家就產生了大量的管理問題，社會問題尤其是公共問題日益復雜，比如環境、核能、貧富差距、教育、醫療等。因此，管理取代了統治。再后來，我們認識到問題越來越復雜，僅靠國家公權力管不了，因此，治理取代了管理。管理取代統治是強調國家的社會屬性越來越強；治理取代管理是強調治理主體的多元化以及治理主體之間的合作關系。治理問題越來越復雜，這是客觀的，這就涉及治理主體的調整。

　　2013年，黨的十八屆三中全會第一次提出“國家治理”的概念。關于國家治理，有兩點很重要：一是以人民為中心的執政思想，這是我們的治理價值；二是我們在治理主體上強調多元化。我們提出的黨委領導、政府負責、社會協同、共同參與、法治保障以及用協商的方式來解決問題，展現了治理的概念與過去的不同。

　　當然，任何制度都要一分為二地看待。比如，如何完善集中力量辦大事?防止決策失誤。因為權力集中了，一旦決策失誤，就是致命的。所以既強調要堅持好、鞏固好同時也要完善好、發展好我國國家制度和治理體系。我國的國家制度總體是好的，習近平總書記強調，要切實把我國制度優勢轉化為治理效能。我國的制度在價值觀、治理體系上有自身的特點。如何把制度優勢轉化為治理效能?從這個意義上講，下一步重點在完善和發展。

　　國家治理能力具有以下幾個維度：治理行為的職業化，以社會治理為職業。我們的干部既要講德也要講才，要德才同步提升，黨的十九屆四中全會特別提出建設堅強有力的黨組織和高素質專業化干部隊伍。2020年10月10日，習近平總書記在2020年秋季學期中央黨校(國家行政學院)中青年干部培訓班特別提出，干部特別是年輕干部要提高“七個能力”(政治能力、調查研究能力、科學決策能力、改革攻堅能力、應急處突能力、群眾工作能力、抓落實能力)，勇于直面問題，想干事、能干事、干成事，不斷解決問題、破解難題。政治再堅定，沒有能力也不行，所以要職業化。

　　治理驅動的顧客化，即以人為中心。群眾利益無小事，以人民為中心不僅是一個理念，落實在實踐中就是每一個治理主體，就像企業一樣，顧客就是上帝。

　　治理主體的網絡化，要處理好黨委、政府與多個主體之間的關系，所以我們提出“共建共治共享”的基層治理格局。

　　治理過程的合作化，各種主體之間要合作。

　　治理依據的法治化。

　　治理工具的多元化。什么叫治理工具?就是某一個問題最匹配的解決方式與方法。好多同志出發點是好的，態度也是好的，為什么解決問題的效果不好呢?很大一方面就是因為選擇了不匹配的方式與方法。選擇最匹配的方式與方法，解決問題就會事半功倍。比如，哪些問題用法治方式更好，哪些用德治方式更好，哪些用引導方式更好，這是方式方法問題，在學術上叫“治理工具”。

　　治理信息的技術化。當今世界處于信息時代，最大的變革是生產力變革，生產力變革影響了國家治理。所以我們要強調兩句話：第一句話，信息化顛覆我們這個時代，習近平總書記強調，信息化為中華民族帶來了千載難逢的機遇。我們必須敏銳抓住信息化發展的歷史機遇。第二句話，習近平總書記多次在不同場合強調，要提高網絡綜合治理能力，通過信息技術化來提高我們的治理能力。在黨委和政府做決策、服務和管理的每一個環節、每一個領域中，通過信息化來提高治理能力。我們當前強調的精細化管理、網格化管理，以及電子政務、數字政府、智慧城市，都是通過信息技術化來提高治理能力的具體運行和操作。

　　治理效果的績效化?？冃侵v結果的，治理不是努力了就行，需要看到結果。中國制度具有開放包容的品格，從不自我封閉，而是堅持合理借鑒人類文明一切優秀成果，并在實踐中不斷發展完善。

　　(二)中國特色的國家治理：黨領導一切的國家治理

　　1.什么是中國特色的國家治理

　　中國特色的國家治理是什么樣的?我概括為一句話：黨領導一切的國家治理。習近平總書記強調，“我們治國理政的本根，就是中國共產黨的領導和我國社會主義制度”“在國家治理體系的大棋局中，黨中央是坐鎮中軍帳的‘帥’，車馬炮各展其長，一盤棋大局分明。”中國共產黨的領導制度是我國國家治理優勢的根本所在。

　　我國國家治理體系上包含兩大特點：第一，堅持以人民為中心的價值理念，走中國特色社會主義道路。這是我們治國理政最根本的一條。第二，堅持黨的集中統一領導。

　　2.為什么要堅持黨對一切的領導

　　“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”。黨的十八大以來，全面加強黨的集中統一領導，是黨的政治建設和國家治理的一個主旋律，出臺的各種文件、規定都強調“四個意識”“四個自信”“兩個維護”。因此，我們要解釋清楚為什么要強調“四個意識”“四個自信”“兩個維護”。只有解釋清以后，大家才會信，我們的宣傳工作才會入腦入心。我們看到，前一段時間的宣傳工作主要從黨史黨建的角度講得較多，比如：沒有共產黨就沒有新中國，實現愛黨愛國；黨的領導是歷史必然的選擇。同時，廣大黨員、干部需要深刻認識到，黨的先進性不是一勞永逸的，過去先進不等于現在先進，現在先進不等于永遠先進。什么意思?我們不能躺在功勞簿上，要根據每個階段面臨的問題和挑戰不斷努力，勇于自我革命。

　　中國共產黨與中國治理的關系是區別于西方的，所以接下來我們從治理的角度來解釋中國為什么要堅持黨對一切的領導。

　　第一，從黨與國家之間的關系看，即執政黨和國家公權力的關系看，我國與西方有兩點不同：其一，西方國家是先有近現代國家，后有近現代政黨；我國是先有共產黨后有新中國。其二，西方國家政黨通過選舉獲勝領導國家，并通過議會將政黨的意志著眼于法律，才能對國家和社會產生作用。我國的治理模式在1978年實行改革開放以后，尤其在1982年以后，做了局部調整，即“黨政分開”。換句話說，黨的意志通過人大轉化為國家意志，黨管宏觀不管具體。后來發現出現了兩個問題：弱化了黨對國家機關的控制；由于弱化了黨對國家機關的直接控制，同時國家機關掌握著公權力，所以黨的很多意志在執行時遇到了各種利益的阻力。所以，我們現在強化黨對國家機關的直接領導，從某種程度講一是強化我們黨意志的執行力和貫徹力；二是把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環節，實現“總攬全局、協調各方”。否則很多工作推動不了。所以，所有國家機關必須把黨的政治建設擺在首位，要堅持和加強黨的全面領導。

　　第二，從黨與社會層面看，西方國家與我國有兩個區別：第一，西方認為政黨來自于社會，所以西方國家有一個理論叫“結社革命”。而中國共產黨來自人民、植根人民，始終堅持一切為了人民、一切依靠人民。人民群眾是中國共產黨的力量源泉。第二，西方國家政黨是不能管社會的，只有公權力才能管社會。我國曾經也想這么做，但后來發現弱化了黨對社會的控制。孫中山先生說過：“一盤散沙，才是中華民族最大的敵人。”沒有共產黨出現之前，中國社會是一盤散沙。改革開放以來，中國的社會結構、利益結構發生了重大變化，比如單位制度瓦解、農村戶籍制度松動，黨委和政府在解決這些層面的社會問題方面缺乏抓手，基層工作很難干。所以我們后來提出黨建引領下的基層治理：一是通過黨建的方式對社會進行再組織和再動員，比如我們提出“兩個覆蓋”(黨的組織覆蓋和黨的工作覆蓋)，推進非公企業和社會組織黨建工作，重新對原子化的社會進行組織。二是通過黨建的方式提供一個平臺、一種途徑，讓大家在一起“討價還價”。大家利益既然不同，黨委和政府就提供一個平臺，通過黨建的方式問政于民、問需于民、問計于民，讓大家“討價還價”。所以后來習近平總書記強調兩點：自上而下走好群眾路線，站穩群眾立場，聽民聲、察民情、問民意、解民愁；自下而上求“最大公約數”，通過這種平臺和機制，讓大家“討價還價”。三是把群眾力量組織起來，來解決我們的問題。所以過去很長一段時間，社區強調“自治”，而現在我們更多強調的是“共治”。社區從“自治”到“共治”的變化，是強調在黨委的領導下，把各種力量統籌起來，共同解決問題。所以我們強調參與、共治。這不同于過去那種黨管一切的方式，也不同于前幾年只強調社區自治的問題?，F在，社區已經從“自治”到“共治”。共治有一個統籌者，就是黨，黨統攬全局、協調各方。以上三個變化解決了黨與社會的關系，黨建引領下的基層治理核心就是社會層面。

　　黨的十八大以來，我們堅持和加強黨對一切工作的領導，包括政治領導、思想領導、組織領導，把“總攬全局、協調各方”的決策貫穿于治國理政的各領域、各方面、各環節。尤其是黨的十九屆三中全會，通過機構改革從治理主體上對1982年以來的治理體系作出了重大調整，形成“一主四輔”的治理格局：統攬全局、協調各方的黨的領導體系，職責明確、依法行政的政府治理體系，中國特色、世界一流的武裝力量體系，廣泛聯系、服務群眾的群團工作體系，人大、政府、政協、監察機關、審判機關、檢查機關、人民團體、企事業單位、社會組織等在黨領導下統一的協調行動、增強合力。這樣一個治理主體和體系的確是對1982年以來的治理體系的重大調整。

　　第一，決策權高度集中。在中國共產黨的領導下，人大立法監督，政府依法行政，政協參政議政。第二，強化監督權，強調制度執行和制度執行中的監督。修改憲法，“一府兩院”改稱“一府一委兩院”。人、財、物“三位一體”監督。監察體制改革，紀檢監察合并，實現(人)所有行使公權力公職人員全覆蓋。巡視、派駐、監察(事)全覆蓋。通過巡視、巡查等方式，保證中央重大決定和決策能夠執行。財權方面，組建中央審計委員會，辦公室設在審計署。當然，在執行層面還有很多，比如黨政部門合并提高執行力、中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發文等，這種方式改變了過去很長一段時間決策權、執行權、監督權的分工體系。第三，社會組織、群眾團體等社會力量協作。

　　3.中國特色國家治理的總框架

　　在黨的集中統一領導下，國家治理的總框架依然沒有變：在中國特色社會主義道路總方向下，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國三者有機統一。黨的領導制度是根本領導制度，人民當家作主是根本政治制度，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。

　　從中性角度看，國家治理體系包括價值體系、制度體系和政策體系。從總體系統上講，國家治理既包括治理體系，就是價值、制度和政策，也包括治理能力，比如體制吸納力、制度整合力和政策執行力。從范圍上講，國家治理包括大到全球治理，小到社區治理。國家治理也應積極參與全球治理，為人類作出貢獻，提供中國方案和中國智慧。黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，是中國特色國家治理的總框架。

　　4.堅持加強黨的領導與堅持人民立場的統一

　　在中國特色國家治理的總框架下，要堅持黨的領導與“四個統一”的治理，即黨的領導與人民當家作主統一，黨的領導與調動各方面積極性、維護黨中央權威與發揮地方自主性統一，黨的領導和先進性統一，黨的領導與提升執政能力統一。權力越是集中，個人能力建設越重要，把自己管好、保持先進性也越重要。權力集中以后，并不是什么都“包辦”，而是統攬全局、協調各方。在基層，要強化黨的領導，健全組織機制。黨建引領，通過政治、思想、文化、組織等方面來引領，而不是直接“包辦”。所以，把握好“四個統一”也是完善國家治理體系和治理能力的重中之重。近年來我們在強化黨的領導層面做了大量工作，下一步在完善層面還需從以下幾個方面進一步努力。

　　(1)堅持黨的領導和人民立場的統一。第一，全面加強黨的集中統一領導。從國家治理的價值體系來看，黨的領導不是目的，最終目的是為人民的。習近平總書記多次強調，人民對美好生活的向往是我們的奮斗目標。習近平新時代中國特色社會主義思想最核心的價值觀就是以人民為中心的執政理念。黨的領導就是要實現“為人民”這個價值的，做到了則老百姓聽黨話、跟黨走。所以，這幾年我們主要是強化黨的集中統一領導、增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”。

　　第二，強調黨為人民服務的宗旨和立場。所以，黨的十八大以來，黨中央先后部署了黨的群眾路線教育實踐活動、“三嚴三實”專題教育、“兩學一做”學習教育、“不忘初心、牢記使命”主題教育等。

　　第三，堅持人民主體地位、滿足人民訴求。以人民為中心，首先是承認人民的主體地位。什么叫主體?就是要強化黨和政府為人民服務的優良傳統，要尊重人民的意愿和要求。其次，每個人的要求不同，我們要求同存異。從這個意義上講，在制度層面，落實以人民為中心的執政立場，在具體治理實踐中就是如何堅持和完善人民當家作主制度體系，建立利于老百姓利益表達的協調機制和平臺。以上兩個層面制度的完善，將是我國國家治理轉型或者未來發展的方向和要求。

　　(2)堅持全面加強黨的領導與全面從嚴治黨的統一。我們黨要長期執政面臨著“四大考驗”和“四大危險”，所以必須要把自己管好，在黨的建設方面要長期全面從嚴治黨。作為一個擁有9000多萬黨員的大黨，要想長期執政，我們必須強調兩點：第一，從黨主體的角度看，要強調四個“著力”。其一，著力增強黨內政治生活的政治性、時代性、原則性、戰斗性。我們的黨有這個能力，帶領國家民族來實現中華民族的偉大復興，解決當前的問題，應對百年未有之大變局。其二，著力增強黨自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力。我們黨絕不能走向封閉和僵化。其三，著力提高黨的領導水平和執政水平、增強拒腐防變和抵御風險能力。其四，著力維護黨中央權威、保證黨的團結統一、保持黨的先進性和純潔性。

　　第二，從個體(黨員)角度看，要不斷增強黨性修養，樹立理想信念、黨員意識、服務意識、宗旨意識、為官意識、道德修養、紀律素養、作風修養、職業素養、理論素養、文化素養，即提高執政為民的意識和能力。

　　(三)全方位、多視角提升國家治理能力

　　2014年2月17日，黨的十八屆三中全會結束以后，習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班上，談到了有效治理國家的三個能力：第一個是關于黨的，即提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平；第二個是關于國家的，即提高國家機構履職能力；第三個是關于人民的，即提高人民群眾依法管理國家事務、經濟社會文化事務、自身事務的能力。三位一體，三個能力同步推進。

　　1.全面提升黨的科學執政、民主執政、依法執政能力

　　決策要科學，執行要有力，監督要到位。最近，中共中央出臺了《中國共產黨支部工作條例(試行)》。從中央到基層，每一級黨組織要按照統攬全局、協調各方的要求，提高把方向、謀大局、定政策、促改革的能力。這是我們黨的領導的最核心體現。

　　我們黨有450多萬個基層黨組織，要以提升組織力為重點，加強基層組織建設。要通過政治領導力、思想引領力、群眾組織力、社會號召力四個層面，實現黨在基層的領導。從宏觀上講，黨對國家、公權力、社會的決策要科學，執行要有力，監督要到位，這也體現在制度能力轉化為執行力的環節。所以集中力量辦大事是好事，但是決策一定要科學。越是權力集中，我們越需要科學論證，越需要在黨內聽真話。所以習近平總書記特別關注智庫的建設。智庫更多的是站在黨的立場、國家的立場、人民的立場，提出建設性建議。

　　2.加快政府職能轉變：理順政府與市場、社會關系

　　習近平總書記強調，深化黨和國家機構改革，不是簡單的“物理拼裝”，而是深度的“化學反應”。在國家機構改革方面，總體而言涉及政府、司法機關，尤其是政府。黨是領導核心，政府是法人主體。所以，政府的改革包括兩點：一是如何通過機構改革，提高機構的運行能力，從“物理拼裝”到“化學反應”，從“整合”到“融合”。二是在職能層面，我們依然強調，該交給政府的交給政府，該交給市場的交給市場。因此，我們強調“放管服”改革，轉變政府職能，不該管的不管。最近幾年，我們不斷優化營商環境，提高新舊動能轉換，強調市場在資源配置中的作用由“基礎性”變為“決定性”，堅定不移按照市場經濟的要求來處理政府與市場的關系。所以，政府首先是要“放”。

　　其次是“管”。該監管的要管住，解決“一放就活，一活就亂，一亂就收，一收就死”的問題。轉變監管方式。最近幾年，我們在創新政府監管方式方面做了大量文章，比如“雙隨機、一公開”；工商、質監、食藥監合并；大量執法權下放基層，一個街道就是一個執法部門，以城管為核心提高監管能力，改變基層治理結構。

　　最后是“服”。政府服務方面，我們做了大量文章，打通“最后一公里”，轉變服務觀念，增強服務意識，比如一站式服務、微笑服務、首問負責制、督查督辦制、效能考評制、投訴待崗制、限時辦結制、否定報備制、社會服務承諾制、“AB角”制等，最終達到讓老百姓“最多跑一次”的目標。所以，政府與市場的關系，不僅是優化營商環境，還要簡政便民，打通便民便企“最后一公里”。

　　3.積極鼓勵和引導社會力量：統一的社會管理

　　社會層面也要做調整，比如社區由“自治”到“共治”；推進基層“三社聯動”(社區、社會組織、社會工作)。社會方面，中央強調提高社會參與能力。一個治理體系，不僅主體要改變，客體也要變，如果主體變而客體不變，那么很難提高治理能力。比如給了老百姓權力，但是如果他不會用，也是麻煩事。給他自由，他要會自律；給他權力，他要會參與。在這一環節，還需我們下一步重點做文章。所以，政府對社會就像父母對孩子一樣：其一，不要“大包大攬”，要大膽放權，敢于授權；其二，要引導其慢慢成長，培養其參與意識、自律意識；其三，要把握“度”，不能“放”太急，太急容易亂；也不能“放”太慢了，太慢影響其發展。要把握好“放”和“管”之間的度。政府在此環節如何立法、如何規范、如何引導很重要，在實踐中，往往產生一個問題：禁止有余，引導不夠。因此，我們要善于引導，引導的過程就是成長的過程，也是角色轉換的過程。因此，在社會方面，我們要提高三個層面能力，形成共建共治共享的社會治理新格局。

　　4.建設高素質、專業化的干部隊伍，提高治理能力

　　從治理主體來看，黨委、黨員干部、政府機關公務人員等，都要提升治理能力。當前我們面臨很多非常復雜的問題，黨的十九大報告提出全面增強八個方面的執政本領。2020年10月10日，習近平總書記在中央黨校(國家行政學院)中青年干部培訓班上強調，面對復雜形勢和艱巨任務，干部特別是年輕干部要提高“七種能力”(政治能力、調查研究能力、科學決策能力、改革攻堅能力、應急處突能力、群眾工作能力、抓落實能力)，不斷解決問題、破解難題。理論是晦澀的，現實是豐富多彩的；制度是死的，人是活的；政策是死的，政策執行是靈活的。“人”這個主體，其最大特點是有自主性。所以，從提高能力層面看，就是從“八個本領”到“七種能力”的建設。

　　從干部的角度看，要建設高素質、專業化的干部隊伍。黨的十九屆四中全會強調，要把提高治理能力作為新時代干部隊伍建設的重大任務。通過加強思想淬煉、政治歷練、實踐鍛煉、專業訓練，推動廣大干部嚴格按照制度履行職責、行使權力、開展工作，提高推進“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局等各項工作能力和水平。每個領域都面臨著轉型問題，所以習近平總書記特別強調本領，必須要提高本領，即專業化、職業化程度。

　　5.提升多種治理機制與多元治理工具的運用水平

　　在治理的過程中，我們一定要考慮到問題的復雜性，要加強系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能。這就告訴我們：第一，任何問題都是復雜的，絕不能簡單化，即在處理問題中要有復雜性思維。第二，要采用最匹配的方式與方法來解決問題。用什么方式來解決問題更有效，體現的是我們的本領，比如探索多種治理機制：自治、法治、德治、共治；綜合運用多種工具：文化引領、思想工作、經濟手段、技術手段、行政手段。所以，從公共管理角度看，最近二三十年來，中西方學術界都在探討社會治理工具的問題。我們要選擇最匹配的方式與方法，并創新方式與方法，最大化地提高治理的效能。

　　二、國家治理現代化的目標與主要任務

　　按照完善和發展國家制度和治理體系的要求，我們該怎么做?黨的十九屆四中全會明確提出堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化總目標，分為三個階段：到我們黨成立一百年時，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成就；到2035年，各方面制度更加完善，基本實現國家治理體系和治理能力現代化；到新中國成立一百年時，全面實現國家治理體系和治理能力現代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優越性充分體現。這三個階段清晰標明了我國國家制度和治理體系所要達到的水平和層次，與現代化戰略總進程相適應。

　　黨的十九屆四中全會系統梳理總結了中國國家制度和國家治理體系十三個方面的顯著優勢，我們要堅持下去。同時，黨的十九屆四中全會也提出了十三個方面制度的“堅持和完善”。這就告訴我們：首先要堅持制度自信，但自信不代表自大；其次，我們的制度有優勢，但不代表不需要完善。習近平總書記一再強調，對我們的制度和治理“既不能過于理想化、急于求成，也不能盲目自滿、故步自封”。尤其后面一句話，需要我們好好思考。

　　近代以來，在二三百年現代化的時間里，包括制度現代化和治理現代化，都是以歐美的形式為標桿的。中國開創了全新的非西方的現代化模式，用短短四十年的改革開放，解決了中國現代化的問題，這是很了不起的，所以我們要有制度自信。但是，我們在談制度自信的同時，也沒必要去攻擊其他的制度，因為這既不是我們黨的意圖，也不利于為我們的發展營造良好的國際環境。我們既不能過于理想化、急于求成，也不能盲目自滿、故步自封，同時我們自身還有許多需要完善的地方。

　　所以，我們在講好“為什么能”，講好“為什么行”，講好“為什么好”的同時，一定牢牢把握習近平總書記的這句話：“既不能過于理想化、急于求成，也不能盲目自滿、故步自封”。它給了我們一個很清晰的定位：骨子里要自信，同時要提供良好的國際環境，百花齊放。中國開創的非西方的現代化道路，包括治理道路、制度道路，解決了中國的問題，給人類提供了一種討論和選擇的空間，但我們不會把中國的模式強加給其他國家，我們秉持相互尊重的原則。

　　從完善角度看，中央提出要突出堅持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度(根本領導制度是黨的領導制度，根本政治制度是人民代表大會制度，重要制度是根據黨的經驗不斷調整的，比如黨的十九屆四中全會，把社會主義的市場經濟寫入我們的基本經濟制度)，著力固根基、揚優勢、補短板、強弱項，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系。為了實現這個目標，黨的十九屆四中全會提出十三個方面的“堅持和完善”。

　　(一)繼續健全總攬全局、協調各方的黨的領導制度體系

　　中國共產黨是國家治理的領導力量，要繼續強化黨的領導，健全統攬全局、協調各方的黨的領導制度體系。

　　(二)完善人民當家作主的制度與治理

　　人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排，是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的一項基本政治制度，是我國新型政黨制度。人民政協是國家治理體系的重要組成部分。社會主義協商民主是實現黨的領導的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢。統一戰線是黨的事業取得勝利的重要法寶。

　　在《習近平談治國理政》中特別提到，“看一個制度好不好、優越不優越，要從政治上、大的方面去評判和把握。鄧小平同志1980年在《黨和國家領導制度的改革》中說過，‘我們進行社會主義現代化建設，是要在經濟上趕上發達資本主義國家，在政治上創造比資本主義國家的民主更高更切實的民主，并且造就比這些國家更多更優秀的人才’，‘黨和國家的各種制度究竟好不好，完善不完善，必須用是否有利于實現這三條來檢驗’。2014年，我在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上也說過：‘評價一個國家政治制度是不是民主的、有效的，主要看國家領導層能否依法有序更替，全體人民能否依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業，人民群眾能否暢通表達利益要求，社會各方面能否有效參與國家政治生活，國家決策能否實現科學化、民主化，各方面人才能否通過公平競爭進入國家領導和管理體系，執政黨能否依照憲法法律規定實現對國家事務的領導，權力運用能否得到有效制約和監督。’” 鄧小平同志提出了制度好不好、完善不完善的三條檢驗標準：經濟發展、老百姓生活好、有利于吸納人才。習近平總書記在全國人大成立60周年也講了評價一個國家政治制度是不是民主的、有效的幾個方面，比如領導更迭是否依法有序。這其中，有一些東西是不能變的，比如多黨合作、協商民主、統一戰線等。

　　(三)法治是治國理政的基本方式

　　2014年，黨的十八屆四中全會專門就全面推進依法治國問題進行研究并作出決定。我們要運用法治思維和法治方式破解難題、化解矛盾，開好正門、堵住歪門，暢通群眾反映訴求的渠道，提高依法依規辦理效率，引導全社會增強法治觀念，形成辦事依法、遇事找法、解決問題靠法的良好氛圍、行為習慣。比如在基層，面對老百姓利益訴求矛盾，我們應該先協商后調節，調節不了再通過法律方式來解決。

　　(四)堅持和完善中國特色社會主義行政體制

　　中國共產黨是最高政治領導力量，黨統攬全局、協調各方，定方向、謀大局、定政策、抓落實，而具體的治理主體仍然是政府。

　　第一，要建設人民滿意的服務型政府，落實我們黨以人民為中心的價值追求。

　　第二，政府治理體系要科學。要按照構建職責明確、依法行政的政府治理體系的要求，完善國家行政體制，優化政府職責體系，包括“補短板”“放管服”，優化政府組織結構，健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制。

　　強化黨的集中統一領導，是要求黨總攬全局、協調各方，而不是代替具體機關來治理，這就解決了“兩個積極性”問題。

　　(五)以新時代中國特色社會主義事業要求，完善相關領域制度

　　在新時代，我們要以新時代中國特色社會主義事業要求，按照“5+3”的格局(“5”，經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設五位一體；“3”，軍隊、國防、外交)，完善相關領域的制度和政策。比如堅持和完善社會主義基本經濟制度，遵循經濟規律發展要求，推進經濟結構調整優化，加快轉變經濟發展方式，推動經濟高質量發展；堅持和完善繁榮發展社會主義先進文化的制度，鞏固全體人民團結奮斗的共同思想基礎；堅持和完善統籌城鄉的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要；堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩定、維護國家安全；等等。過去民生和社會治理是放在一起的，現在把民生提出來，強調了 民生的重要性。強弱項、補短板，民生是重中之重。

　　(六)完善黨和國家監督體系：強化對權力運行的制約和監督

　　黨的十八大以來，我們以前所未有的勇氣和定力推進全面從嚴治黨，強調對權力運行的制約和監督，尤其在治理腐敗方面取得了驕人成績。2019年，黨的十九屆四中全會提出強化對權力運行的制約和監督，完善權力配置和運行制約機制，構建一體推進不敢腐、不能腐、不想腐體制機制。

　　黨的十八大以來，我們在黨的建設方面取得巨大成績，但是如何徹底解決腐敗問題還需要進一步研究。比如：如何實現政治清明、干部清正、政府廉潔；如何構建不想腐、不敢腐、不能腐的格局；研究規律，包括權力的屬性、資源的屬性、人的屬性。

　　權力屬性。權力有自身的特點，權力導致腐敗，絕對權力絕對導致腐敗。在國家與社會的治理過程中，難免會出現公共權力異化現象，這在任何社會中都有可能發生。我們要把握這個規律，防止公共權力異化。

　　資源屬性。資源是稀缺的，利益的本質就來自于資源的有限性。治理國家也不能理想化。不管在個人分配環節，還是公共分配環節，資源都具有稀缺性。所以我們在配置資源的時候，要受資源稀缺性的限制。

　　人的屬性。一方面，領導干部要講黨性、重品行、作表率；另一方面，共產黨員也是人，講黨性并不是否定人性。因此，我們要對掌公權力的黨員領導干部標準更嚴一些、要求更高一點，管住關鍵少數，同時也要建立相應的激勵機制，畢竟黨員領導干部也是人。

　　因此，我們還需要從人的屬性、資源屬性和權力屬性等層面，進一步探討和思考黨的建設、依法治國、制度完善、完善治理體系、提高治理能力等問題。

　　三、國家治理現代化的途徑：深化改革

　　改革是推進國家治理現代化的重要途徑。要通過全面深化改革，推動各項國家制度更加成熟更加定型；通過全面深化改革，不斷提升國家治理能力。

　　從制度的角度看，既要改革不適應實踐發展要求的體制機制、法律法規，又要不斷構建新的體制機制、法律法規，使各方面制度更加科學、更加完善。既要保持中國特色社會主義制度和國家治理體系的穩定性和延續性，又要抓緊制定國家治理體系和治理能力現代化急需的制度、滿足人民對美好生活新期待必備的制度，推動中國特色社會主義制度不斷自我完善和發展。

　　從治理的角度看，一方面要強化制度執行，善于運用制度和法律治理國家，把各方面制度優勢轉化為管理國家的效能；另一方面要借鑒人類文明成果、不斷創新治理手段與方式，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平。

　　按照黨的十九屆四中全會的總體要求和十三個方面布局，全黨要以新的戰略任務出發，堅持將改革進行到底。習近平總書記強調，我們要堅定改革開放再出發的信心和決心 。我們攻克了不少難關但還有許多難關要攻克，我們決不能停下腳步，決不能有松口氣、歇歇腳的想法。堅持方向不變、道路不偏、力度不減，推動新時代改革開放走得更穩、走得更遠。

　　新時代全面深化改革有“四個更”的要求：繼續深化各領域各方面體制機制改革，要求制度建設分量更重；改革更多面對的是深層次體制機制問題，對改革頂層設計的要求更高；對改革的系統性、整體性、協同性要求更強；相應地建章立制、構建體系的任務更重。從這個意義上講，完成制度改革、制度建設、制度創新的任務，需要自上而、橫向協同，可能比過去壓力還要大。改革進入攻堅期和深水區，要把握三個方面：

　　(一)改革是突破轉型困境與實現民族復興的關鍵一招

　　當前，國內外形勢發生重大變化，世界正面臨百年未有大變局，我們要以改革應對“變局”，以改革開拓“新局”。哪個領域哪個環節問題突出，哪個領域哪個環節就是改革的重點。因為黨的十八大以來，我們推出1600多項改革方案，不可能齊頭并進，要抓住“牛鼻子”，攻堅重點項目。

　　(二)把握全面深化改革的基本方法

　　一是處理好“五個關系”，即解放思想與實事求是的關系、整體推進與重點突破的關系、頂層設計與基層探索的關系、膽子要大與步子要穩的關系、改革與穩定發展的關系。這是我們改革的經驗總結，是改革進入深水區、攻堅期這個特定階段要求要做到的。

　　二是提出“五個堅持”，堅持問題導向深化改革，把切實解決問題作為目標指向；堅持重大改革于法有據，以法治思維、法治方式推進和保障改革；堅持改革的系統性、整體性、協同性，抓好改革協同；堅持頂層設計與分層對接的良性互動，形成改革合力；堅持蹄疾步穩地推進改革，膽子要大、步子要穩。例如：2020年10月18日，《深圳建設中國特色社會主義先行示范區綜合改革試點首批授權事項清單》正式發布， 中央首次以清單批量授權方式賦予地方改革自主權 ，既有創新也有更大的自主權。

　　(三)重啟改革創新的擔當精神：解決不敢、不愿的問題

　　黨的十八大以后，習近平總書記離京考察第一站就到了深圳。在那里，世界聽到了中國在新起點上將改革開放進行到底的莊嚴宣示：“這次調研之所以到廣東來，就是要到在我國改革開放中得風氣之先的地方，現場回顧我國改革開放的歷史進程，將改革開放繼續推向前進。”

　　2018年12月28日，在慶祝改革開放四十周年大會上，習近平總書記總結了改革開放的經驗，我認為最核心的是三點：第一，要實行改革創新，尤其在今天新的階段、新的歷史起點，要以更高要求推進改革。其中解放思想是前提。思想要破冰，辦法總比困難多，思路決定出路。思路沒打開，問題解決不了，而打開思路的前提是解放思想。解放思想是解放和發展社會生產力、解放和增強社會活力的總開關。

　　第二，堅持“四個有利于”：有利于增添經濟發展動力；有利于促進社會公平正義；有利于增強人民群眾獲得感(沒有社會參與的改革不可能成功)；有利于調動廣大干部群眾積極性(因為干部是改革踐行者)。沒有靈活性、自主性，改革就沒辦法推動。要按照想干事、干成事、能干事的要求，調動干部積極性。

　　第三，我認為，下一步要做到既要約束還要激勵，既要嚴管還要厚愛，包括四個方面：

　　其一，解決好中央集權與地方分權的關系。各地情況不一樣，解決問題的過程肯定有差異，一定處理好這個關系。

　　其二，要相信我們的干部。習近平總書記強調，“改革開放是億萬人民自己的事業”。我們走到今天，是無數人干出來的。所以，我們要相信我們的干部，而最大的相信就是授權給他，允許他做事情。

　　其三，約束的同時要有激勵。要激發創新少數，包括官員、企業家、科研工作者等。比如對干部的選拔任用、問責機制等，誰來把握、誰來評價有待完善。

　　其四，調整完善體制機制。比如用人導向機制，突出重實干重實績導向。

　　最后我作出三點說明：第一，國家制度和國家治理是一個大問題，從學術和宣講、干部培訓等不同視角研究，可能會有不同的理解。本次講座主要是從干部、黨政、通俗易懂的角度來對推進國家制度和國家治理現代化作一些思考。由于這個問題較大，我們僅選擇了其中一些要點進行講解，很多問題沒有展開，僅供參考。

　　第二，國家制度和國家治理體系完善是一個動態過程，一方面我們要堅定制度自信，發揮好制度優勢；另一方面，要以現代化進程三個階段的現實問題為導向，不斷調整我們的制度、政策，來提高治理能力。

　　第三，不管是國家層面還是地方層面，最終還是要落實在黨員領導干部身上。黨員領導干部在執行的過程中，要把政策精神吃透、學懂、弄通以后，最終在做實上做文章。比如在現實中，北京市的黨員領導干部則要在建設首善之區、首都新發展格局的要求下，結合北京市的工作來推動我們的治理，為首都的治理貢獻自己的力量。

　　課程結束，不對的地方請大家批評指正。

　　(根據宣講家網報告整理編輯，

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