全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)

執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國(guó)

土壤污染防治法》實(shí)施情況的報(bào)告

——2020年10月15日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議上

全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng) 栗戰(zhàn)書

全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)：

　　十三屆全國(guó)人大常委會(huì)履職以來(lái)，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，緊扣黨中央決策部署和法律制度規(guī)定，連續(xù)開展了大氣污染防治法、水污染防治法等環(huán)境保護(hù)法律的執(zhí)法檢查。今年開展土壤污染防治法執(zhí)法檢查，是依法助力打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)和凈土保衛(wèi)戰(zhàn)的又一項(xiàng)實(shí)際行動(dòng)，目的是發(fā)揮人大職能作用，推動(dòng)各地區(qū)各部門落實(shí)法律責(zé)任，著力解決土壤污染農(nóng)產(chǎn)品安全和人居環(huán)境健康兩大突出問(wèn)題，確保人民群眾生命健康安全和土壤資源永續(xù)利用，確保黨中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的決策部署落地生根見效。

　　執(zhí)法檢查組由中共中央政治局常委、全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)栗戰(zhàn)書擔(dān)任組長(zhǎng)，沈躍躍、丁仲禮副委員長(zhǎng)，楊振武秘書長(zhǎng)和環(huán)資委高虎城主任委員任副組長(zhǎng)，成員由全國(guó)人大常委會(huì)委員、環(huán)資委委員和部分全國(guó)人大代表共15人組成。7月27日?qǐng)?zhí)法檢查組在京召開會(huì)議，聽取了國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門實(shí)施土壤污染防治法情況匯報(bào)。8月至9月，執(zhí)法檢查組分為3個(gè)小組，分別赴江蘇、山東、甘肅、重慶、天津、河北等6個(gè)省市開展實(shí)地檢查，深入到21個(gè)地市，召開18場(chǎng)座談會(huì)，聽取了地方政府和有關(guān)部門的匯報(bào)，與五級(jí)人大代表和專家學(xué)者、基層執(zhí)法人員、企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行了深入座談，廣泛聽取各方面的意見建議。同時(shí)，委托其他25個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)人大常委會(huì)對(duì)本行政區(qū)域法律實(shí)施情況開展檢查，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法檢查范圍全覆蓋。

　　這次執(zhí)法檢查有幾個(gè)特點(diǎn)：一是深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，所到之處檢查組帶頭宣講，號(hào)召各方面以實(shí)際行動(dòng)確保黨中央關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)凈土保衛(wèi)戰(zhàn)的決策部署落到實(shí)處，及時(shí)傳達(dá)習(xí)近平總書記對(duì)確保糧食安全、堅(jiān)決制止餐飲浪費(fèi)行為重要指示精神。利用“學(xué)習(xí)強(qiáng)國(guó)”平臺(tái)組織開展法律知識(shí)專項(xiàng)答題，組織開展法律知識(shí)問(wèn)卷調(diào)查，引導(dǎo)廣大干部群眾進(jìn)一步增強(qiáng)法治意識(shí)，推動(dòng)法律學(xué)習(xí)宣傳貫徹。二是法律實(shí)施剛剛一年就跟進(jìn)實(shí)施情況檢查，把法律實(shí)施情況檢查與立法工作放在同等重要位置。三是在疫情防控新常態(tài)下，采取常規(guī)檢查與隨機(jī)抽查相結(jié)合，網(wǎng)絡(luò)調(diào)研與問(wèn)卷調(diào)查相結(jié)合等方式，執(zhí)法檢查工作安全有序，全面掌握法律實(shí)施情況，著力提升監(jiān)督實(shí)效。四是堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，突出重點(diǎn)開展檢查。緊密圍繞“吃得放心、住得安心”的總要求，突出農(nóng)用地和建設(shè)用地安全利用，深入了解法律實(shí)施情況，深入分析法律責(zé)任落實(shí)中的問(wèn)題，依法推動(dòng)解決土壤污染防治工作中存在的突出問(wèn)題。五是將代表議案建議辦理工作與執(zhí)法檢查相結(jié)合，通過(guò)召開座談會(huì)，面對(duì)面聽取人大代表、專家學(xué)者和基層執(zhí)法人員、企業(yè)代表意見建議，全面、準(zhǔn)確、深入了解法律實(shí)施情況。六是委托第三方開展評(píng)估，發(fā)揮研究機(jī)構(gòu)、專家的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和集體智慧開展技術(shù)評(píng)估，助力執(zhí)法檢查，推動(dòng)精準(zhǔn)、科學(xué)、依法防治土壤污染。

　　現(xiàn)將本次執(zhí)法檢查的主要情況報(bào)告如下：

　　一、法律實(shí)施進(jìn)展

　　土壤污染防治法于2018年8月31日由十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議全票通過(guò)，于2019年1月1日起正式施行，填補(bǔ)了我國(guó)土壤污染防治領(lǐng)域的立法空白。法律實(shí)施以來(lái)，各地區(qū)各部門深入貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想和黨中央決策部署，加快推進(jìn)實(shí)施土壤污染防治法，立足預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、分類管理、風(fēng)險(xiǎn)管控，采取一系列有效措施，遏制了污染加重趨勢(shì)，保障了土壤環(huán)境質(zhì)量總體穩(wěn)定。

　　(一)全社會(huì)土壤生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)增強(qiáng)

　　一是各省(自治區(qū)、直轄市)高度重視土壤污染防治法貫徹實(shí)施。地方主要負(fù)責(zé)同志或?qū)ｎ}研究、或作出指示批示，加強(qiáng)組織指導(dǎo)，依法推動(dòng)土壤污染防治工作。湖南省委書記、省人大常委會(huì)主任帶隊(duì)開展執(zhí)法檢查，北京、內(nèi)蒙古、黑龍江、上海、浙江、廣西、陜西、青海、新疆等地人大常委會(huì)主任或黨組主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任執(zhí)法檢查組組長(zhǎng)，江蘇、山東、甘肅、重慶、天津、河北等地人大常委會(huì)認(rèn)真配合全國(guó)人大常委會(huì)開展現(xiàn)場(chǎng)檢查，江西、河南、四川、寧夏等地結(jié)合執(zhí)法檢查同步開展土壤污染防治立法調(diào)研，山西、遼寧、吉林、安徽、湖北、福建、廣東、海南、貴州、云南、西藏等地人大常委會(huì)扎實(shí)開展本行政區(qū)域內(nèi)的執(zhí)法檢查。二是各地政府及其相關(guān)部門認(rèn)真履行法定職責(zé)，積極推動(dòng)土壤污染防治工作。地方政府加強(qiáng)土壤污染防治組織領(lǐng)導(dǎo)，加快部署和落實(shí)工作任務(wù)。相關(guān)部門依法推動(dòng)土壤污染狀況詳查，推進(jìn)落實(shí)農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃分、建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控等法律制度。三是企業(yè)土壤污染防治的自覺(jué)性和主動(dòng)性不斷提高，越來(lái)越多的企業(yè)認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)既是發(fā)展大局需要，也符合自身長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，依法治污、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的法治意識(shí)和主體意識(shí)逐步增強(qiáng)。四是人民群眾依法參與和監(jiān)督污染治理的意識(shí)逐步增強(qiáng)，公眾參與土壤污染防治的積極性不斷提高，監(jiān)督環(huán)保的行動(dòng)更加自覺(jué)。

　　(二)依法開展土壤污染普查、調(diào)查、監(jiān)測(cè)等基礎(chǔ)工作

　　一是完成農(nóng)用地普查。2019年6月，完成全國(guó)農(nóng)用地土壤污染狀況詳查，基本查明了農(nóng)用地土壤污染的面積、分布及其對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的影響，并在耕地土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃分、農(nóng)用地安全利用等工作中應(yīng)用。二是推進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地調(diào)查。針對(duì)在產(chǎn)企業(yè)、關(guān)停企業(yè)開展摸底調(diào)查。完成基礎(chǔ)信息收集和風(fēng)險(xiǎn)篩查，對(duì)11.4萬(wàn)個(gè)地塊開展調(diào)查。三是監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)逐步建立。生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源部門整合相關(guān)力量，統(tǒng)一規(guī)劃監(jiān)測(cè)站點(diǎn)設(shè)置，共布設(shè)約8萬(wàn)個(gè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)位，初步建成國(guó)家土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)。

　　(三)依法加強(qiáng)土壤污染防治法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)

　　一是推進(jìn)配套部門規(guī)章和地方性法規(guī)。按照法律要求，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門出臺(tái)了《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法(試行)》《農(nóng)用地土壤環(huán)境管理辦法(試行)》《工礦用地土壤環(huán)境管理辦法(試行)》《農(nóng)用薄膜管理辦法》《農(nóng)藥包裝廢棄物回收處理管理辦法》等部門規(guī)章；制定《土壤污染防治專項(xiàng)資金管理辦法》《土壤污染防治基金管理辦法》等配套文件，土壤環(huán)境監(jiān)管和保障措施不斷健全。地方立法加快推進(jìn)，天津、山西、山東、湖北等地頒布實(shí)施土壤污染防治條例，湖南、廣東、福建、重慶等地出臺(tái)土壤污染防治法配套實(shí)施辦法。二是推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)制定修訂。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制修訂了《土壤環(huán)境質(zhì)量 農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)(試行)》《土壤環(huán)境質(zhì)量 建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)(試行)》《農(nóng)用污泥污染物控制標(biāo)準(zhǔn)》，肥料中有毒有害物質(zhì)的限量要求、全生物降解農(nóng)用地面覆蓋薄膜等國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 土壤環(huán)境(試行)》《建設(shè)用地土壤污染狀況調(diào)查技術(shù)導(dǎo)則》《受污染耕地治理與修復(fù)導(dǎo)則》《耕地污染治理效果評(píng)價(jià)準(zhǔn)則》等一系列標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

　　(四)依法加大污染預(yù)防、源頭管控力度

　　堅(jiān)持“預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先”原則，抓好工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活污染源管控。一是加強(qiáng)工業(yè)污染源管控。推進(jìn)重金屬污染防控工作，實(shí)施重金屬減排工程850多個(gè)。生態(tài)環(huán)境部組織開展耕地周邊涉鎘等重金屬重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)排查整治行動(dòng)，整治污染源1400多家，切斷污染物進(jìn)入農(nóng)田的鏈條，耕地周邊工礦污染源得到整治。大幅減少進(jìn)口固體廢物種類和數(shù)量，2020年底前基本實(shí)現(xiàn)零進(jìn)口目標(biāo)。工業(yè)和信息化部制定發(fā)布《綠色制造工程實(shí)施指南》，推進(jìn)鋼鐵等7大領(lǐng)域21個(gè)重點(diǎn)行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能大幅減少工業(yè)固體廢物產(chǎn)生，推動(dòng)工業(yè)固體廢物綜合利用。31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)發(fā)布土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位名錄，涉及企業(yè)1萬(wàn)余家。應(yīng)急管理部牽頭印發(fā)《防范化解尾礦庫(kù)安全風(fēng)險(xiǎn)工作方案》，完成全國(guó)7687家危化品重大危險(xiǎn)源企業(yè)、2.2萬(wàn)處重大危險(xiǎn)源的督導(dǎo)檢查，強(qiáng)化危化品重大危險(xiǎn)源安全風(fēng)險(xiǎn)管控。完善排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范體系，25個(gè)有關(guān)重點(diǎn)行業(yè)的技術(shù)規(guī)范均規(guī)定了土壤污染防治要求，指導(dǎo)地方核發(fā)排污許可證，對(duì)土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位提出明確的土壤污染防治責(zé)任和義務(wù)。二是強(qiáng)化農(nóng)業(yè)面源污染防控。推進(jìn)測(cè)土配方施肥，開展果菜茶有機(jī)肥替代化肥試點(diǎn)，開展耕地質(zhì)量保護(hù)與提升，化肥農(nóng)藥施用量連續(xù)四年負(fù)增長(zhǎng)。支持585個(gè)畜牧大縣推進(jìn)畜禽糞污資源化利用，全國(guó)畜禽糞污綜合利用率達(dá)到75%。建設(shè)260個(gè)秸稈綜合利用重點(diǎn)縣和100個(gè)農(nóng)膜回收示范縣。實(shí)施耕地輪作休耕3000萬(wàn)畝，推廣保護(hù)性耕作1.1億畝，實(shí)施黑土地保護(hù)利用綜合治理2270萬(wàn)畝。三是推進(jìn)生活污染源管控。加大生活污水處理、黑臭水體排查治理，非正規(guī)垃圾堆放點(diǎn)整治力度。2019年以來(lái)，全國(guó)城市共排查污水管網(wǎng)27.8萬(wàn)公里，新建改造污水管網(wǎng)4.9萬(wàn)公里。截至2020年6月，全國(guó)地級(jí)及以上城市建成區(qū)黑臭水體消除比例近90%。2019年，全國(guó)城市生活垃圾清運(yùn)量2.47億噸，無(wú)害化處理率99.2%。截至2020年6月底，全國(guó)排查出2.4萬(wàn)個(gè)非正規(guī)垃圾堆放點(diǎn)，整治完成率96.6%。印發(fā)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》，推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境綜合整治。

　　(五)依法推進(jìn)土壤污染分類管理和風(fēng)險(xiǎn)管控

　　一是落實(shí)農(nóng)用地分類管理制度。按照土壤污染程度和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)用地劃分為優(yōu)先保護(hù)類、安全利用類和嚴(yán)格管控類。截至2020年8月底，全國(guó)2384個(gè)縣完成耕地土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃分，占總?cè)蝿?wù)量的86%。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好受污染耕地安全利用工作的通知》，組織召開全國(guó)受污染耕地安全利用現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)，建立月度調(diào)度制度。自然資源部出臺(tái)了《關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》，明確要求礦山修復(fù)形成的耕地及其他農(nóng)用地質(zhì)量要達(dá)到土壤環(huán)境質(zhì)量要求，聯(lián)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)永久基本農(nóng)田保護(hù)工作的通知》，依法落實(shí)農(nóng)用地分類管理要求。二是落實(shí)建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄制度。全國(guó)有30個(gè)省份已依法建立并公開建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄。相關(guān)部門聯(lián)合部署應(yīng)用全國(guó)污染地塊土壤環(huán)境管理信息系統(tǒng)，從建立地塊清單到調(diào)查、評(píng)估、管控、修復(fù)等流程管理基本實(shí)現(xiàn)信息共享。生態(tài)環(huán)境部、自然資源部聯(lián)合部署開展污染地塊安全利用情況摸底調(diào)查和現(xiàn)場(chǎng)檢查，推進(jìn)污染地塊安全利用率核算試點(diǎn)工作。

　　(六)強(qiáng)化法律宣傳和實(shí)施保障

　　一是加強(qiáng)普法宣傳。執(zhí)法檢查組在執(zhí)法檢查中推動(dòng)土壤污染防治法的學(xué)習(xí)宣傳貫徹，對(duì)地方各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、政府相關(guān)部門和企業(yè)開展問(wèn)卷調(diào)查并組織開展法律知識(shí)專項(xiàng)答題活動(dòng)。通過(guò)問(wèn)卷和答題，進(jìn)一步推進(jìn)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)工作人員、企業(yè)負(fù)責(zé)人和廣大社會(huì)公眾學(xué)習(xí)法律重點(diǎn)條文規(guī)定，理解法律的精神要義。地方政府及其相關(guān)部門積極利用新聞媒體宣傳土壤污染防治法，督促企業(yè)學(xué)習(xí)法律制度規(guī)定，引導(dǎo)公眾了解土壤污染防治法和相關(guān)知識(shí)。二是加強(qiáng)資金保障。中央財(cái)政加大資金投入，2018—2020年累計(jì)安排土壤污染防治專項(xiàng)資金125億元，支持土壤污染源頭防控、風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)、監(jiān)管能力提升等。推動(dòng)建立省級(jí)土壤污染防治基金，撬動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入土壤污染防治領(lǐng)域，多渠道支持土壤污染防治工作。三是加強(qiáng)執(zhí)法司法保障。最高法、最高檢高度重視土壤污染案件審理，推進(jìn)環(huán)境資源審判體系構(gòu)建，印發(fā)最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)、關(guān)于開展檢察機(jī)關(guān)參與土壤污染防治行動(dòng)專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)的實(shí)施方案，發(fā)布中國(guó)環(huán)境資源審判(白皮書)及典型案例。四是加強(qiáng)科技保障。科技部啟動(dòng)實(shí)施場(chǎng)地土壤污染成因與治理技術(shù)、農(nóng)業(yè)面源和重金屬污染農(nóng)田綜合防治與修復(fù)技術(shù)研發(fā)重點(diǎn)專項(xiàng)，投入國(guó)撥經(jīng)費(fèi)25億元。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部開展耕地重金屬污染防治聯(lián)合攻關(guān)，生態(tài)環(huán)境部組織開展土壤污染綜合防治先行區(qū)建設(shè)和土壤污染治理與修復(fù)技術(shù)應(yīng)用試點(diǎn)，不斷提升土壤污染防治科技支撐能力。

　　二、存在的主要問(wèn)題

　　土壤污染防治法實(shí)施一年多時(shí)間，各地區(qū)各部門依法開展大量工作，但土壤污染防治歷史欠賬多、治理難度大、工作起步晚、技術(shù)基礎(chǔ)差，土壤污染形勢(shì)依然嚴(yán)峻，法律實(shí)施中還存在不少問(wèn)題，依法打好凈土保衛(wèi)戰(zhàn)任務(wù)艱巨。

　　(一)法律學(xué)習(xí)宣傳普及不夠，法律責(zé)任落實(shí)有差距

　　法律第10條對(duì)法律宣傳教育和科學(xué)普及作出規(guī)定。檢查發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)法律宣傳普及形式單一、范圍窄，干部群眾對(duì)依法防治土壤污染的重要性、緊迫性和治理的長(zhǎng)期性、艱巨性認(rèn)識(shí)不足。一些部門工作人員對(duì)法律不熟悉，對(duì)法律理解認(rèn)識(shí)和依法辦事能力不足。部分企業(yè)負(fù)責(zé)人學(xué)法不主動(dòng)，對(duì)法律制度規(guī)定不夠了解，依法防治污染的意識(shí)不強(qiáng)。公眾對(duì)法律法規(guī)具體內(nèi)容知曉率不高。法律多個(gè)條款規(guī)定了各級(jí)政府及其有關(guān)部門的法定職責(zé)，規(guī)定了企業(yè)污染防治的主體責(zé)任，強(qiáng)化了污染者、違法者的法律責(zé)任。檢查發(fā)現(xiàn)，法律責(zé)任落實(shí)不夠。一些地方政府對(duì)土壤污染防治重視程度不夠，責(zé)任落得不實(shí)，存在壓力傳導(dǎo)逐級(jí)遞減和“政熱企冷”等現(xiàn)象。一些部門對(duì)法定職責(zé)認(rèn)識(shí)模糊，履行職責(zé)不到位，多偏重于本部門、本行業(yè)的管理，協(xié)調(diào)協(xié)作不夠。有的企業(yè)履行土壤污染防治義務(wù)不夠到位。

　　(二)配套法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)不健全，規(guī)劃制度未落實(shí)

　　法律第48條規(guī)定的土壤污染責(zé)任人認(rèn)定有關(guān)辦法尚未出臺(tái)，在土壤污染責(zé)任人不明確或存在爭(zhēng)議時(shí)，污染者擔(dān)責(zé)原則難以有效落實(shí)。法律第12條規(guī)定加強(qiáng)土壤污染防治標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，但有關(guān)污染和修復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)不夠全面、明確、具體，標(biāo)準(zhǔn)體系亟待健全完善。農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系尚未建立，農(nóng)用地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估規(guī)范性、權(quán)威性不夠。法律第28條要求農(nóng)田灌溉用水應(yīng)符合相應(yīng)的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，但目前農(nóng)田灌溉用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)關(guān)于重金屬的控制指標(biāo)與農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)相比存在缺項(xiàng)，可能產(chǎn)生“水質(zhì)可達(dá)標(biāo)，土壤仍污染”的問(wèn)題。法律第61、66條等關(guān)于建設(shè)用地準(zhǔn)入管理的規(guī)定，與土地管理法及其實(shí)施條例、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、建筑法中有關(guān)規(guī)定缺少銜接。農(nóng)藥管理?xiàng)l例與土壤污染防治法在有關(guān)處罰條款方面不一致。法律第11條規(guī)定，設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)編制土壤污染防治規(guī)劃，縣級(jí)以上的地方人民政府應(yīng)當(dāng)將土壤污染防治工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃。目前各地普遍存在未編制土壤污染防治規(guī)劃或規(guī)劃編制不科學(xué)的問(wèn)題，法律制度落實(shí)不到位。

　　(三)農(nóng)用地分類管理有待加強(qiáng)

　　法律第49條規(guī)定了國(guó)家建立農(nóng)用地分類管理制度，但目前農(nóng)用地分類管理尚未實(shí)現(xiàn)全覆蓋，需要加快推進(jìn)。法律第53、54、56條對(duì)安全利用類和嚴(yán)格管控類農(nóng)用地地塊應(yīng)當(dāng)采取的風(fēng)險(xiǎn)管控措施作出規(guī)定，但全國(guó)受污染耕地安全利用、嚴(yán)格管控措施尚未全面實(shí)施，各地工作進(jìn)展不平衡，部分土壤污染較重的省份實(shí)現(xiàn)2020年底受污染耕地安全利用率90%左右的目標(biāo)面臨一些困難。法律第27、29、30條對(duì)農(nóng)用地污染預(yù)防作出了規(guī)定，但檢查發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)面源污染防控壓力大，農(nóng)業(yè)廢棄物處理機(jī)制不完善，廢棄農(nóng)膜、農(nóng)藥瓶回收處理能力不足，個(gè)別地區(qū)農(nóng)膜在土壤中滯留時(shí)間長(zhǎng)，殘膜回收難。法律第57條對(duì)編制農(nóng)用地修復(fù)方案作出規(guī)定，但當(dāng)前農(nóng)用地土壤污染修復(fù)方案的編制合理性有欠缺，修復(fù)技術(shù)不成熟，經(jīng)濟(jì)技術(shù)分析不足，修復(fù)成本過(guò)高。個(gè)別地區(qū)農(nóng)用地土壤污染修復(fù)成本高達(dá)每畝數(shù)萬(wàn)元，甚至高達(dá)30萬(wàn)元/畝，脫離國(guó)情實(shí)際。

　　(四)建設(shè)用地風(fēng)險(xiǎn)管控亟待強(qiáng)化

　　法律第61條規(guī)定，列入建設(shè)用地土壤風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄的地塊，不得作為住宅、公共管理與公共服務(wù)用地。個(gè)別地方將列入名錄的污染地塊作為公共服務(wù)場(chǎng)所使用，存在管理漏洞。法律第66條規(guī)定，未達(dá)到土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告確定的風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)目標(biāo)的建設(shè)用地地塊，禁止開工建設(shè)任何與風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)無(wú)關(guān)的項(xiàng)目。個(gè)別企業(yè)在建設(shè)用地地塊沒(méi)有達(dá)到土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)目標(biāo)要求的情況下，就急于開發(fā)利用。法律第67條對(duì)土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用地用途變更時(shí)開展調(diào)查作了規(guī)定。個(gè)別地方對(duì)相應(yīng)地塊用途變更時(shí)未依法開展土壤污染狀況調(diào)查。法律第40條規(guī)定實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)活動(dòng)要做好廢水、廢氣和固體廢物的處置，設(shè)立公告牌等措施。有些項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中無(wú)公告牌，一些建設(shè)用地修復(fù)項(xiàng)目粗放施工，二次污染防治不到位。

　　(五)法律實(shí)施保障不足

　　法律第9條對(duì)土壤污染防治科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)應(yīng)用及人才培養(yǎng)作出規(guī)定。當(dāng)前土壤污染修復(fù)和風(fēng)險(xiǎn)防控專業(yè)人員嚴(yán)重缺乏，專業(yè)人員培養(yǎng)不足。治理和修復(fù)關(guān)鍵核心技術(shù)原創(chuàng)性不強(qiáng)，科技研發(fā)投入評(píng)價(jià)機(jī)制不完善。法律第43、80條對(duì)土壤污染狀況調(diào)查和土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估從業(yè)單位監(jiān)管作出規(guī)定。但行業(yè)技術(shù)水平參差不齊，依靠信用系統(tǒng)強(qiáng)化對(duì)從業(yè)單位的監(jiān)管工作尚未啟動(dòng)，存在市場(chǎng)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。法律第69條至74條規(guī)定了土壤污染防治的鼓勵(lì)和保障措施。目前稅收、金融等方面尚未出臺(tái)相關(guān)細(xì)化舉措，法律制度落實(shí)缺乏有力抓手。省級(jí)土壤污染防治基金尚未建立，土壤污染防治資金來(lái)源渠道少，資金保障能力不足。

　　(六)監(jiān)督執(zhí)法不夠到位

　　法律第77、78條對(duì)土壤污染防治執(zhí)法監(jiān)管作出規(guī)定。地方反映，土壤污染的隱蔽性、復(fù)雜性強(qiáng)，執(zhí)法監(jiān)管的技術(shù)性、專業(yè)性要求高，執(zhí)法人員不足、配置不合理，土壤污染防治專業(yè)能力較低，存在執(zhí)法能力欠缺、違法問(wèn)題發(fā)現(xiàn)不及時(shí)、違法行為查處力度不夠等問(wèn)題。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，截至2020年6月，全國(guó)各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門共立案查處49起案件，罰款合計(jì)586.28萬(wàn)元。地方相關(guān)部門反映，存在土壤污染調(diào)查、修復(fù)過(guò)程環(huán)境監(jiān)管不到位問(wèn)題，“二次污染”隱患突出。現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法缺少具體指導(dǎo)性文件，執(zhí)法規(guī)范性不強(qiáng)。基層司法機(jī)關(guān)反映，土壤污染案件立案難、起訴難、執(zhí)行難，執(zhí)法取證技術(shù)鑒定花費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)、費(fèi)用高，影響司法辦案效率。

　　三、意見和建議

　　土壤污染防治法為打好凈土保衛(wèi)戰(zhàn)提供了有力法治保障。要高度重視，全面正確有效實(shí)施土壤污染防治法，堅(jiān)持預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先，依法做好土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)工作；堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)、區(qū)別對(duì)待，因時(shí)因地因情因需有序有效推進(jìn)工作；堅(jiān)持突出重點(diǎn)、統(tǒng)籌兼顧，加快建立政府和社會(huì)共同參與的法律實(shí)施保障機(jī)制；堅(jiān)持持續(xù)發(fā)力、久久為功，確保土壤污染防治工作在法治軌道上運(yùn)行，確保讓人民群眾“吃得放心、住得安心”。

　　(一)切實(shí)提高政治站位，嚴(yán)格落實(shí)法律責(zé)任

　　各地區(qū)各部門要深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和黨中央決策部署，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，認(rèn)真貫徹實(shí)施土壤污染防治法，依法打好凈土保衛(wèi)戰(zhàn)。要認(rèn)真對(duì)照土壤污染防治法各項(xiàng)制度規(guī)定，嚴(yán)格落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任和工作責(zé)任，嚴(yán)格落實(shí)土壤污染防治目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度。要把強(qiáng)化預(yù)防保護(hù)和風(fēng)險(xiǎn)管控原則貫穿土壤污染防治全過(guò)程，從源頭上控制和減少新的污染發(fā)生，已經(jīng)污染的土壤要堅(jiān)決遏制污染加重趨勢(shì)。要構(gòu)建監(jiān)管體制完善、責(zé)任機(jī)制明確、密切協(xié)調(diào)配合的土壤環(huán)境綜合管理體系。堅(jiān)持將土壤污染防治與大氣污染防治、水污染防治、固體廢物污染防治統(tǒng)籌部署、綜合施策、整體推進(jìn)。企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中要認(rèn)真做好隱患排查和污染監(jiān)測(cè)，嚴(yán)格落實(shí)污染防治主體責(zé)任。

　　(二)健全配套法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推動(dòng)工作

　　國(guó)務(wù)院有關(guān)部門要加快工作步伐、加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，盡快研究出臺(tái)土壤污染責(zé)任人認(rèn)定辦法等配套法規(guī)制度，修改與法律不銜接的法規(guī)，使法律法規(guī)保持系統(tǒng)性、一致性。要健全相關(guān)部門信息共享和協(xié)作機(jī)制，強(qiáng)化協(xié)同聯(lián)動(dòng)，形成工作合力。要完善法律配套制度與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度、公益訴訟制度方面的銜接機(jī)制。要嚴(yán)格落實(shí)土壤污染防治規(guī)劃制度，科學(xué)編制土壤污染防治規(guī)劃，依法將土壤污染防治工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃。要加大土壤污染防治資金投入力度，鼓勵(lì)指導(dǎo)地方加快推進(jìn)落實(shí)省級(jí)土壤污染防治基金制度，加強(qiáng)資金投入績(jī)效評(píng)價(jià)與考核。要加快研究制定土壤環(huán)境及監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范，盡快形成科學(xué)嚴(yán)密、有機(jī)銜接的風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系，確保標(biāo)準(zhǔn)的制度化、規(guī)范化、可操作、可執(zhí)行。地方人大、政府要主動(dòng)擔(dān)當(dāng)盡責(zé)，加快地方立法，結(jié)合本地實(shí)際將法律制度落實(shí)落細(xì)，進(jìn)一步織密織牢土壤污染防治的法制網(wǎng)。

　　(三)加強(qiáng)農(nóng)用地風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)，確保“吃得放心”

　　加大農(nóng)用地特別是耕地保護(hù)力度，將符合條件的優(yōu)先保護(hù)類耕地劃為永久基本農(nóng)田，依法實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)。要因地制宜、分類施策，嚴(yán)格落實(shí)農(nóng)用地分類管理制度。對(duì)安全利用類的土地，優(yōu)先采取農(nóng)藝調(diào)控、替代種植等措施，在能夠保證安全的前提下進(jìn)行利用，確保農(nóng)產(chǎn)品安全。對(duì)于嚴(yán)格管控的重污染地塊，按規(guī)定采取調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、退耕還林還草、退耕還濕、輪作休耕、輪牧休牧等措施，堅(jiān)決從嚴(yán)管控風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決杜絕危害人民群眾生命健康安全的問(wèn)題發(fā)生。要結(jié)合地方實(shí)際，加快開展耕地土壤污染成因排查與分析工作，加強(qiáng)農(nóng)用地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，強(qiáng)化污染源頭管控。推動(dòng)發(fā)展綠色有機(jī)農(nóng)業(yè)，控制農(nóng)業(yè)面源污染、對(duì)農(nóng)藥化肥實(shí)行總量控制并逐步減量使用，提高農(nóng)用薄膜、農(nóng)藥包裝物安全回收利用和無(wú)害化處理率。

　　(四)嚴(yán)格建設(shè)用地準(zhǔn)入管理，確保“住得安心”

　　要嚴(yán)格落實(shí)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄制度，做好污染狀況調(diào)查、監(jiān)測(cè)和評(píng)估。建立健全部門聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，完善并強(qiáng)化建設(shè)用地準(zhǔn)入管理，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用地的用途變更及使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的監(jiān)管。對(duì)存在污染風(fēng)險(xiǎn)的地塊，不一定急于修復(fù)、急于使用，不能確保安全就堅(jiān)決不用，特別是不能作為住宅、公共管理和公共服務(wù)用地。要根據(jù)土地不同用途、不同污染程度，按照不同管理要求，從實(shí)際出發(fā)，突出重點(diǎn)，把握好輕重緩急，扎實(shí)有效開展修復(fù)治理，力戒形式主義、盲目“一刀切”。

　　(五)強(qiáng)化法律保障落實(shí)，提高法律實(shí)施效力

　　要堅(jiān)持需求和問(wèn)題導(dǎo)向，整合優(yōu)化科技資源配置，針對(duì)不同區(qū)域類型、行業(yè)特征、污染成因的污染場(chǎng)地，鼓勵(lì)科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)針對(duì)性加大技術(shù)攻關(guān)力度，避免科研和實(shí)踐需求脫節(jié)。對(duì)土壤污染共性問(wèn)題，要集中力量攻關(guān)，開發(fā)易推廣、成本低、效果好的修復(fù)工程技術(shù)與裝備，形成標(biāo)準(zhǔn)化、模塊化、可復(fù)制的治理技術(shù)模式，做好研發(fā)、轉(zhuǎn)化、應(yīng)用和推廣工作。要建立土壤污染治理和修復(fù)從業(yè)單位信用評(píng)價(jià)制度，按照法律規(guī)定的范圍和程序做好信息公開，加強(qiáng)對(duì)土壤修復(fù)行業(yè)的指導(dǎo)和事中事后監(jiān)督，引導(dǎo)土壤修復(fù)行業(yè)健康發(fā)展。

　　(六)強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊違法行為

　　要嚴(yán)格落實(shí)法律規(guī)定，著力強(qiáng)化人大監(jiān)督、執(zhí)法監(jiān)督、新聞監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督。各級(jí)人大要切實(shí)履行法律監(jiān)督檢查職責(zé)，在每年聽取政府環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況的報(bào)告時(shí)，要把土壤污染防治情況作為重要內(nèi)容，積極督促、推動(dòng)和支持本級(jí)政府及相關(guān)部門依法開展土壤污染防治工作。要充分發(fā)揮社會(huì)公眾對(duì)土壤污染防治的監(jiān)督作用，尊重社會(huì)組織和公眾對(duì)污染土壤行為的知情權(quán)、報(bào)告權(quán)和舉報(bào)權(quán)，依法規(guī)范社會(huì)組織和公眾參與土壤污染防治，形成監(jiān)督合力。要加強(qiáng)土壤環(huán)境監(jiān)管、監(jiān)測(cè)和執(zhí)法能力建設(shè)，重點(diǎn)充實(shí)基層一線執(zhí)法人員，提高執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)和執(zhí)法水平。要注重通過(guò)科技手段提高監(jiān)管能力，加強(qiáng)土壤環(huán)境管理信息系統(tǒng)建設(shè)，鼓勵(lì)發(fā)揮土壤污染防治領(lǐng)域有關(guān)技術(shù)單位和專家專業(yè)優(yōu)勢(shì)。要建立多部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，形成懲治污染土壤違法行為的強(qiáng)大合力。執(zhí)法部門和司法機(jī)關(guān)要堅(jiān)持有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，強(qiáng)化行政執(zhí)法與刑事司法有機(jī)銜接，依法加強(qiáng)對(duì)土壤污染防治全過(guò)程監(jiān)管。對(duì)典型違法案件要嚴(yán)懲重罰、及時(shí)曝光，對(duì)違法者嚴(yán)格追究法律責(zé)任，讓法律利劍出鞘，彰顯法治力量，維護(hù)法律權(quán)威。

　　同志們，今年是全面建成小康社會(huì)的收官之年，是打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的決勝之年。土壤環(huán)境質(zhì)量狀況直接關(guān)系到農(nóng)產(chǎn)品安全，關(guān)系到人民群眾的身體健康、生命安全，關(guān)系到全面小康的成色和質(zhì)量。要深入貫徹實(shí)施土壤污染防治法，依法推動(dòng)解決土壤污染突出問(wèn)題，以實(shí)際行動(dòng)把習(xí)近平生態(tài)文明思想和黨中央決策部署落實(shí)到位，為確保實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)奮斗目標(biāo)、加快建設(shè)美麗中國(guó)作出貢獻(xiàn)。

　　以上報(bào)告，請(qǐng)審議。