游志斌 中共中央黨校(國家行政學院)教授

　　習近平總書記強調，應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔防范化解重大安全風險、及時應對處置各類災害事故的重要職責，擔負保護人民群眾生命財產安全和維護社會穩定的重要使命。

　　以習近平同志為核心的黨中央把應急管理工作定義為國家治理體系和治理能力的重要組成部分，這是一個非常高的高度，特別強調了應急管理工作對于全局性、人民生產生活的重要意義。從全球角度看新冠肺炎疫情對老百姓的生活以及國家經濟社會發展的影響和沖擊，我們可以看出一個國家的治理能力和治理水平。相比于有的國家的疫情仍然處于大流行的上升期，我們國家的防疫工作在黨中央的堅強領導下，經過全國人民的共同努力，目前已取得了重大的戰略成果。在治理體系、治理能力層面，我們可以看到，黨和國家的理念是以人民為中心的，注重的是人民的健康。

　　通過這次的新冠肺炎疫情，我們也完全可以看到應急管理工作的具體內容。應該說，我們國家的應急管理工作與社會制度是緊密聯系在一起的，“集中力量辦大事”的顯著優越性在應急管理工作中也得以體現，推進治理體系和治理能力現代化的重要性毋庸置疑。早在2019年11月，也就是新冠肺炎疫情還沒有爆發的時候，黨的十九屆四中全會和中央政治局集體學習就多次以應急管理工作為核心，凸顯了應急管理工作在整個國家安全層面中的重要地位。2019年，習近平總書記就提出，要發揮我國應急管理體系的特色和優勢，借鑒國外應急管理有益做法，積極推進我國應急管理體系和能力現代化。2020年的新冠肺炎疫情是新中國成立以來傳播速度最快、挑戰和壓力最大的一次傳染病流行應對工作。在這次疫情防控阻擊戰中，我們充分展示出了中國人民的自覺自律、積極抗“疫”，以及社會主義制度的顯著優越性。我相信，我們未來在對推進國家應急管理體系和能力現代化的工作中，將會得到更多支持。

　　2017年，習近平總書記就深化黨和國家機構改革工作作出指示，強調隨著全面深化改革不斷推進，深化黨和國家機構及工作需要提上議事日程。一是要統籌黨政軍群機構改革，以大刀闊斧的改革提高效率和效能；二是要在深入調查研究的基礎上，把改革當中遇到的機構設置存在的問題弄清楚，并科學擬定方案。在習近平總書記的親自關心和指導下，中央有關單位做出了大量努力，組成10個調研組，當面聽取了139位省部級主要負責同志的意見和建議，向657個市縣的1197位黨委和政府主要負責同志發放問卷，對做好本輪機構改革工作起到了非常重要的作用。

　　應急管理機構的設置是國家治理體系和治理能力現代化的核心內容，也是我們改革的主攻方向之一。這并不意味著機構設置完成了，國家治理體系和治理能力現代化也就實現了。我們的改革是系統性的改革，推進國家治理體系和治理能力現代化，尤其是應急管理體系和能力現代化，實際上是一個非常龐雜的系統性和整體性的工程，也是我們實現具體目標的重要組織基礎。對此，黨的十九屆三中全會作出了非常重要的戰略設計，即：加強、優化、統籌國家應急能力建設，構建統一領導、權責一致、權威高效的國家應急能力體系，為我們全面推進應急管理體系的建設提供了重要的指導思想，特別表現在疫情防控阻擊戰的應急工作中，如調撥大量物資、建設武漢“火神山”“雷神山”醫院、組織援鄂和在鄂的醫療隊等等。從這一系列的工作以及其后北京、遼寧、新疆等地的疫情防控中，我們可以看到黨的集中統一領導、人民群眾巨大付出以及國家應急能力體系的直接表現。因此，我們要理解，國家應急能力體系是整體性、系統性的，既包括黨政軍群，還包括群眾組織、企業支持；應急能力體系建設的涉及面非常廣，不是簡單組建一個機構就能一蹴而就的，還需要我們進行深度的科學研究，在推進過程中創新思路和方法。從地方安全工作水平以及老百姓的生活情況等層面來看，推進國家治理體系和治理能力現代化，特別是應急管理體系和能力的現代化的意義是非常重大的。

　　一、推進國家應急管理體系和能力現代化面臨的風險挑戰

　　(一)風險

　　推進國家應急管理體系和能力現代化，我們要面臨的一個關鍵詞就是風險。按照國際標準化組織的定義，風險是不確定性對目標的影響。近年來，我們國家也據此開始推進風險管理工作，尤其是新冠肺炎疫情更讓我們深刻體會到了解風險、加強風險管理、研究所面臨的風險挑戰的重要性。研究風險挑戰與推進應急管理體系和能力現代化是什么關系?開展風險分析和評估工作，是推進應急管理體系和能力現代化的重要基礎和抓手；科學的風險分析和評估，是構建科學的應急管理體系和能力現代化的重要邏輯前提。

　　《國家突發事件應急體系建設“十三五”規劃》提出，各種風險相互交織，呈現出自然和人為致災因素相互聯系、傳統安全與非傳統安全因素相互作用、既有社會矛盾與新生社會矛盾相互交織等特點。在工業化、城鎮化、國際化、信息化推進過程中，突發事件的關聯性、衍生性、復合性和非常規性不斷增強，跨區域和國際化趨勢日益明顯，危害性越來越大；隨著網絡新媒體快速發展，突發事件網上網下呼應，信息快速傳播，加大了應急處置難度。同時，在推進全面建成小康社會進程中，公眾對政府及時處置突發事件、保障公共安全提出了更高的要求。

　　對于我們的工作來說，安全的要求隨著我們國家經濟社會的持續發展越來越重要。面對公眾的安全需求，在推進應急管理體系和能力現代化的過程中，我們就必須要研究面臨的巨大的風險挑戰。比如，面對新冠肺炎疫情的考驗，每個國家的“答卷”都是一目了然的，既能測試出應急管理體系和能力的水平，也可以看到一些問題和短板，而我們可以通過這樣一個突發事件的應對去思考體系該如何完善的問題。習近平總書記指出，這次疫情是對我國治理體系和能力的一次大考，我們一定要總結經驗、吸取教訓。要針對這次疫情應對中暴露出來的短板和不足，健全國家應急管理體系，提高處理急難險重任務能力。可見，習近平總書記沒有回避問題，而是直面我們存在的主要問題，即使到目前疫情防控工作取得了重大戰略成果，黨中央仍然在考慮如何完善應急管理體系，包括如何提升未來處理急難險重任務的能力。

　　(二)應急管理的法律法規

　　我們國家的應急管理體系，實際上也是與疫情的應對有些關系的，如2003年非典時期的“小湯山”經驗以及2020年“雷神山”“火神山”醫院的建設。我們所面對的每一次突發事件，實際上都給我們提出了如何推進國家治理體系和治理能力現代化的重大難題。2003年之后，我們先后成立了國家層面的應急預案編制領導小組，發布了《國家突發公共事件總體應急預案》。《國家突發公共事件總體應急預案》時至今日仍然有效，是我們在推進應急管理體系和能力現代化過程中的創新和發展。通過新冠肺炎疫情，我們很多同志都對“應急預案”這個名詞耳熟能詳了。這是一個重大的變革，是通過一種管理工具來推進管理方法，預案在整個應急管理工作乃至應急管理體系建設中都發揮著至關重要的功能和作用。

　　2007年，我們制定并發布了《中華人民共和國突發事件應對法》，目前也正在研究和進一步修訂中。從現在來看，《中華人民共和國突發事件應對法》當初的設計、框架以及思想是比較先進的，是突發事件應對方面的一部綜合性法律。

　　2005年，國務院辦公廳設置了國務院應急管理辦公室。機構最初著眼于我們在突發事件應對過程中如何更好地進行信息匯總、值守應急以及發揮運轉樞紐的功能和作用。在2018年機構改革調整之后，我們在國務院應急管理辦公室的基礎上，組建了中華人民共和國應急管理部，相應的部門和職能也增多了。

　　除了在體制方面的進展之外，我們還在機制上進行了一些探索，如預防與準備、監測與預警、處置與救援、恢復與重建，以及軍地協調、預警監測等，機制化建設也在向前發展。因此我們講，我們國家的應急管理體系的建設和完善與突發事件應對是密不可分的。

　　《中華人民共和國突發事件應對法》明確界定了四大類突發事件：自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件，涉及內容十分廣泛。面對突發事件，我們通過《中華人民共和國突發事件應對法》實現了綜合化的安全管理模式，包括采用建立應急管理辦公室等方式，以更加集約化的手段來提高機構的效率和效能。

　　1.自然災害

　　習近平總書記2016年在河北省唐山市考察時指出，我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，災害種類多，分布地域廣，發生頻率高，造成損失重，這是一個基本國情；其后在2019年中央政治局集體學習時又強調這句話。這一基本國情正是我們推進應急管理工作非常重要的基礎，也是經濟社會發展層面決策的重要基礎。比如，同樣面對新冠肺炎疫情，我們國家在巨大壓力之下取得了重要的經濟成果，而有的國家的經濟就出現了斷崖式下跌?？梢哉f，在經濟社會發展過程中，我們不去考慮突發事件的風險挑戰，就很有可能到最后無功而返。同時，習近平總書記還特別強調，我國各類事故隱患和安全風險交織疊加、易發多發，影響公共安全的因素日益增多。加強應急管理體系和能力建設，既是一項緊迫任務，又是一項長期任務。推進應急管理體系和能力現代化是一個相對的工程，我們目前所形成的應對新冠肺炎疫情的體系與2003年相比已經取得了長足的進展，作為基礎的科技水平也必然是大幅提高的。因此，隨著科技等要素的發展，推進應急管理體系和能力現代化是我們必須要不斷持續研究的工作，就像1998年、2020年的抗洪搶險一樣，不是一勞永逸的，而是不斷面臨新的挑戰的。

　　2.事故災難

　　《地方黨政領導干部安全生產責任制規定》指出，堅持管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全。推進工作必須要考慮安全管理責任，尤其是管生產經營必須管安全，這一要求對于推進國家治理體系和治理能力現代化有著重要的意義。其中，企業要承擔主體責任，這是因為企業獲取經濟利益就要承擔安全投入成本；每個家庭要承擔起自己的安全責任，如燃氣、電瓶車充電等問題?？梢哉f，推進國家治理體系和治理能力現代化并不遙遠，和我們每個人的責任、分工以及認知都是聯系在一起的。同時，我們要研究事故隱患等同于事故，也就是不能等到事故發生了再去處理相應的人員，而應該是事先預防、有備無患、未雨綢繆。此外，企業要做到“四個到位”：安全生產基礎管理到位、安全投入到位、安全培訓到位、應急救援到位。其中，應急救援直接影響救援后續的處置效率和結果。

　　《地方黨政領導干部安全生產責任制規定》明確提出了地方各級黨委主要負責人安全生產職責，包括：把安全生產納入黨委議事日程和向全會報告工作的內容，及時組織研究解決安全生產重大問題；把安全生產納入黨委常委會及其成員職責清單，督促落實安全生產“一崗雙責”制度……其中，第十四條指出，黨委組織部門在考察地方黨政領導干部擬任人選時，應當考察其履行安全生產工作職責情況。

　　2018年，我們推出了《關于推進城市安全發展的意見》。該文件指出，在城市安全發展過程中，我們要加強城市安全源頭治理、健全城市安全防控機制、提升城市安全監管效能、強化城市安全保障能力、加強統籌推動。

　　3.公共衛生事件

　　在應對“非典”的過程中，我們總結出了“四早”的經驗，即：《突發公共衛生事件應急條例》明確提出的“早發現、早報告、早隔離、早治療”。我們在制度設計上必須要貫徹這一經驗，如面對新冠肺炎疫情時，早發現、早報告意味著贏得先機，因此我們及時完善了直報系統，緊急添加模塊。

　　(三)深刻理解應急管理體制變革的重大戰略意義

　　聯合國對應急管理工作的定義，也是我們推進應急管理體系和能力現代化的必要參考之一：一是對資源和責任的組織和管理，如新冠肺炎疫情期間解決“一罩難求”的問題、宣布重大突發公共衛生事件響應等級等；二是針對突發事件的各個方面，特別是準備、響應及早期恢復階段，即：以扎實、科學、系統、完備的準備為我們應對重大突發公共衛生事件創造機會。

　　現如今的應急管理工作實際上是一個綜合安全管理的工作，我們在推進國家治理體系和治理能力現代化的過程中要注意這一點。這種“綜合化”就表現在集中力量、綜合管理以及推進專業化。其中，組建應急管理部正是應急管理體制變革的核心：一是標志著從單一災種管理轉向綜合安全治理；二是標志著從單純生產安全監管轉向重視公共安全服務管理，即：通過科學的制度，明確企業、公民、家庭的責任；三是標志著從一般部門工作應對轉向系統專業化建設，包括政府的應急管理隊伍和資源、志愿者的專業化水平等；四是標志著從條塊分割管理轉向國家應急能力體系建設。

　　二、推進國家應急管理體系和能力現代化的應對策略方法

　　(一)黨的領導、總體國家安全觀

　　推進國家治理體系和治理能力現代化，離不開應急管理體系和能力現代化，黨的集中統一領導是重要前提。疫情防控阻擊戰取得重大戰略成果，如果沒有黨的集中統一領導，是絕對不可能的。習近平總書記親自指揮、親自部署。中央應對疫情工作領導小組由李克強總理任組長，在中央政治局常委會領導下開展工作。在疫情嚴重區域派駐工作組，保證了黨中央的決策部署在當地的有效貫徹落實。

　　同時，我們要重視總體國家安全觀。推進國家治理體系和治理能力現代化，必須在總體國家安全觀的基礎上實現。我們既要有應急管理的考量，也要自覺以總體國家安全觀為統領，還要以相當的能力和水平使黨的領導得以落地，如常設應急管理領導機構、協調機構的功能和作用、有效執行黨中央的戰略部署、增強執行能力。推進應急管理體系和能力現代化是一個系統工程，需要整體性推進，這要求我們有強大的制度設計、有效的保障措施，以保證相關任務的完成。

　　(二)監測預警

　　在推進應急管理體系和能力現代化的過程中，我們必須要持續不斷地提升監測預警的水平。

　　2015年，我們成立了國家預警信息發布中心，印發了《國家突發事件預警信息發布系統管理辦法(試行)》，標志著全國統一、自上而下、迅速高效的突發事件預警信息發布系統運行管理機制的建立。未來，我們在推進國家治理體系和治理能力現代化的過程中，可以在國家預警信息發布中心的基礎上進一步整合海嘯、地震、山體滑坡、氣象災害、應急廣播等方面的監測預警，結合通訊大數據等技術，設計出完整、系統性的綜合監測預警發布系統。

　　習近平總書記強調，要實施精準治理，預警發布要精準，搶險救援要精準，恢復重建要精準，監管執法要精準。這是我們推進國家應急管理體系和能力現代化的具體目標之一。

　　(三)綜合信息管理

　　習近平總書記強調，要強化應急管理裝備技術支撐，優化整合各類科技資源，推進應急管理科技自主創新，依靠科技提高應急管理的科學化、專業化、智能化、精細化水平。要加大先進適用裝備的配備力度，加強關鍵技術研發，提高突發事件響應和處置能力。要適應科技信息化發展大勢，以信息化推進應急管理現代化，提高監測預警能力、監管執法能力、輔助指揮決策能力、救援實戰能力和社會動員能力。

　　(四)現場處置

　　在推進應急管理體系和能力現代化的過程中，我們要建立科學的指揮架構和指揮組織。《國家突發事件應急體系建設“十三五”規劃》指出，強化城市應急管理機構輔助決策指揮職能；推動社區和企事業單位落實應急管理責任，配備專兼職工作人員……規范突發事件應急處置現場組織指揮，探索推行現場應急指揮官制度，強化應急指揮能力培訓，提高應急處置的規范化、專業化水平。這說明，我們在推進應急管理體系和能力現代化的過程中，既要提高整個指揮、管理的專業化水平，還要提高培訓的水平，培育大批合格人才以適應實際需要。

　　(五)輿論引導

　　現如今是新媒體的時代，我們在推進應急管理體系和能力現代化的過程中要適應人們的要求，包括人民群眾的安全感，除了進行內部的信息管理之外還要考慮危機公關。在輿論引導的過程中，我們要注意解決相關人員和工作整體的專業化水平問題。

　　(六)處置保障

　　在推進應急管理體系和能力現代化的過程中，我們還要實現備份功能，也就是所謂的“韌性”。“韌性”指的是抵抗力、響應、恢復、適應性。備份功能，指的就是在限定的時間之內進行恢復。

　　目前，關于這些問題，也就是業務連續性管理的討論，在國際學術界還是比較多的。業務連續性管理是識別對組織的潛在威脅以及這些威脅一旦發生可能對業務運行帶來的影響的一整套管理過程。我們國家在推進應急管理體系和能力現代化的過程中，也應該推進業務連續性管理，其中就包括備份功能、恢復能力，提升我們在巨大災害面前的抗毀能力。

　　(七)應急服務

　　在應急管理領域中，應急服務是一個非常重要的指標。應急服務是一種具有特定責任和目標的專門機構，在緊急情況下提供對人員和財產的服務和保護。隨著人民群眾對安全需求的提升，我們的專業化應急服務水平也需要相應提高，這也是我們推進應急管理體系和能力現代化的重要切入點之一。

　　習近平總書記強調，要加強應急救援隊伍建設，建設一支專常兼備、反應靈敏、作風過硬、本領高強的應急救援隊伍。要采取多種措施加強國家綜合性救援力量建設，采取與地方專業隊伍、志愿者隊伍相結合和建立共訓共練、救援合作機制等方式，發揮好各方面力量作用。

　　三、推進國家應急管理體系和能力現代化的工作建議

　　在推進國家應急管理體系和能力現代化的過程中，我們要注意總結經驗和汲取教訓，既包括我們自身的問題和教訓，也要注意別人存在的問題和教訓。

　　第一，我們要在理念上堅持黨的領導以及總體國家安全觀。推進應急管理體系和能力現代化，理念是非常重要的。

　　第二，推進事后報告制度等一系列制度設計。在工作中，我們要推進一系列的制度設計，如國際上非常流行的事后報告制度(After Action Report)。在經歷重特大突發事件之后，我們要進行制度化的總結、梳理所有問題，為下一步的應對奠定堅實的基礎，保證改進資源的投入，推進制度的完善。

　　第三，建立健全重大自然災害和安全事故調查評估制度。習近平總書記強調，要建立健全重大自然災害和安全事故調查評估制度，對玩忽職守造成損失或重大社會影響的，依紀依法追究當事方的責任。

　　第四，結合大數據推進新型管理方式和管理方法的落地。我們要在原有預案的基礎上，結合大數據推進未來管理方式方法，為推進國家治理體系和治理能力現代化增磚添瓦。

　　第五，進一步完善制度設計，推進管理的科學化、專業化。

　　未來，我們不能寄希望于災害不會發生，而是要在推動國家應急管理體系和能力現代化的基礎上，思考如何更好地應對災害、如何科學減損，完善中國特色應急管理體系。

　　(根據宣講家網報告整理編輯，

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