張鵬 國家財政部財政科學研究院研究員

　　各位觀眾，大家好!今天我與大家共同交流學習的主題是“穩定經濟運行事關全局”。對于經濟問題，不能簡單地從創造了多少GDP、帶來了多少就業、形成了多少財政收入來理解。因為解決當前經濟運行中的核心矛盾與風險、滿足老百姓日益增長的物質文化和幸福生活目標的需要，以及圓滿實現全面建成小康社會的宏偉藍圖，都要靠經濟發展和經濟運行來實現。特別是在當前受到新冠肺炎疫情沖擊之后，想要快速推動各項事業的發展，經濟運行是基礎，是決定性力量。

　　講經濟的角度非常多，我講的是經濟的宏觀調控問題。也就是說，我今天跟大家交流三件事情：第一，當前經濟運行當中的風險以及新冠肺炎疫情沖擊所導致的新的風險是什么；第二，面對這種風險，我們要采取的宏觀調控的基本思路和要處理好的核心關系有哪些；第三，將在第二個部分總結出來的基本思路和理念以政策的形式體現、呈現、貫徹出來。這樣就形成了要跟大家交流的以下幾個方面的問題：首先，新冠肺炎疫情對我國經濟的影響。其次，我國當前面臨的經濟運行的風險和矛盾。新冠肺炎疫情與中國經濟運行當中的結構性矛盾和風險結合，產生了影響中國經濟發展的哪些中長期問題。再次，宏觀調控的主要框架和基本關系。最后，把宏觀調控框架涉及的三大政策——財政政策、貨幣政策、就業優先政策逐一地體現出來。

　　一、新冠肺炎疫情對我國經濟的影響

　　新冠肺炎疫情對我國經濟的影響主要表現在三個方面：

　　(一)總需求出現大幅度下降，“三駕馬車”均受到影響

　　首先，消費。消費與老百姓的收入水平、消費意愿以及消費場景的可得性、消費渠道的便利性直接相關。新冠肺炎疫情發生之后，我們采取的措施是阻斷傳播渠道，這給人與人的交往以及人員的流動、聚集等方面帶來較大影響和束縛，從而導致人們“宅”在家里，形成了“宅”經濟。“宅”經濟對于服務性消費，特別是生活服務性消費，如電影、KTV、音樂會等會產生直接影響。同時，“宅”經濟還會給大件消費帶來直接沖擊和影響，特別是年齡偏大的消費者，他們在購買大件消費品時，仍然習慣于所見即所得即所購，也就是說，需要到商場去購買。但是，受到商場管控的影響，很多消費沒有辦法產生。在渡過疫情之后，隨著經濟社會運行逐漸恢復常態，這時候又會產生一個問題：因為人的活躍程度仍然沒有恢復到疫情發生之前，而且有一部分人的收入受到了疫情的影響。從現狀來看，消費能力的下降，在短期表現非常突出，在中長期也會有較為明顯的表現。

　　其次，投資。從投資能力來看，新冠肺炎疫情的沖擊也很明顯，它阻礙了基礎設施的開工時間，影響了房地產企業的正常開工和運行。同時，因為消費需求的不景氣，出口需求受阻，導致很多制造業和企業既定改造計劃、產能擴張計劃出現延遲等情況；導致固定資產投資的“三大板塊”——基建、制造業、房地產，多多少少都受到沖擊和壓力。但是，相對來講，基建的投資情況仍然要好一些，因為基建的主導投資力量是政府和國有企業，現在這些投資只是往后推了，并不會導致基建能力和基建需求的消失。房地產也是如此，盡管有一部分人收入下滑，但是房地產在當前依然非常活躍。在房地產的投資方面，只要政策回暖或放松，仍然可以呈現相對火爆的局面。令我們感到棘手的其實是制造業投資，主要有兩個問題：第一個問題，制造業投資往往是沒有需求就不投，制造業企業要承擔責任、風險和后果。因此，如果沒有需求，投資產能卻擴張了，結果就會導致產能過剩，形成壓力和風險。第二個問題，制造業如果不投資而維持現狀，會有什么危害?一方面，影響宏觀經濟的運行；另一方面，沒有投資并不代表整個產業鏈的技術沒有調整、上下游之間的協作沒有變化；更重要的是，沒有投資，設備沒有更新改造、生產方式沒有跟進調整，就有可能出現產業鏈斷鏈或者跨鏈的情況，導致產業鏈供應鏈體系的不穩定和不安全。

　　其三，出口。在今年一月、二月以及三月上旬，關于出口最大的問題是，因為一開始的復工復產相對緩慢，積壓了一部分出口需求；從三月中旬開始，最大的問題是海外需求急劇下滑，這時候，單方面提升中國產品的競爭能力，以此維護出口市場的穩定，難度很大。所以，必須“兩條腿”走路：一方面，努力擴大出口；另一方面，想方設法用內需彌補外需的下降。從今年三月、四月的情況來看，出口的形勢比較穩定，兩個月都是正增長，其中四月份增速達到8%，但是接下來的預期都不甚樂觀。

　　(二)產業鏈供應鏈沖擊壓力較大

　　新冠肺炎疫情的第二大沖擊，導致了供給側出現壓力和風險。供給側最大的壓力和風險就是對產業鏈和供應鏈形成的調整壓力，主要表現在兩大矛盾上：第一，中小企業的生存問題。也就是說，當新冠肺炎疫情的沖擊來襲時，因為中小企業資金、資產相對薄弱，很容易出現現金流枯竭或者債務違約的情況，從而導致破產。所以，要想保持產業鏈和供應鏈穩定，就要維持中小企業正常的生產經營，為中小企業生存下去提供良好的條件。

　　第二，產業鏈供應鏈要因時而動、因勢而動。中國是“世界工廠”“制造王國”，是以大批量、低成本、高度標準化為基礎，所形成的產業分工體系。也就是說，我們的產業分工體系生產鏈非常長，分工非常細，而且在整個生產體系中，核心競爭力是規模經濟。我們力爭在每一個環節上，都達到規模經濟形成的要求，最終在整體上形成整個產業鏈最優效果。但是現在來看，我們必須適應勞動力要素跨區域流動緩慢、聚集能力下降的情況，適當地把原來的產業鏈從垂直型、追求生產的規模經濟模式，轉為水平型、追求市場運行和生產的疊加效果，而不單是生產環節的規模經濟生產效率。這樣就會導致生產組織方式從長長的產業鏈、大批量的標準化生產，轉向對本地需求的直接匹配和滿足，改為小批量、專業化、水平型的分工，且主要以當地生產組織匹配當地市場需求為基本模式的新的產業鏈構造模式。在區域與區域之間，原來都是大批量的原材料、零配件在全國范圍統籌調度；現在，在區域之間流動的中間產品零配件，往往是差額部分，本地用不了的部分在區域之間進行差額配置。這相應的就會導致物流業出現減量化的壓力和風險，導致一些生產性服務業出現問題和壓力。所以產業鏈和供應鏈的沖擊，表現在我剛才所講的兩個方面，實質上卻可以延及到生產業、服務業等主要的行業業態當中。

　　(三)企業行為的短期化

　　企業正常的生產經營應該是尋找和分析市場需求，進而調整自己的生產工藝和產品的形狀、形態，以匹配和滿足市場需求。但是在企業行為短期化的條件下，主要表現為：其一，企業不再是捕捉需求、創新產品、改造設備，而變成基于現狀努力地尋找市場需求，以價格戰的方式匹配滿足市場需求，導致企業營業能力、收入增長水平大幅度下降。

　　其二，不對企業杠桿進行糾正。企業總是要考慮到自己承擔多少債是適當的、合適的。但是短期來看，如果只考慮存活下去的需求，這時候企業就不在乎未來能否還得起這些債，而在于現在能否借到這些錢。于是就導致了一個問題：中國的企業在當前負債的意愿非常強，但其實還債的能力并沒有增長，這出現了企業經濟行為短期化的壓力。

　　綜上所述，新冠肺炎疫情給中國帶來的直接經濟影響就表現在三個方面：總需求大幅度下降、產業鏈供應鏈沖擊壓力較大、企業行為短期化。

　　另外，請大家和我共同思考一個問題：新冠肺炎疫情對中國經濟的影響到底是短期的還是中長期的?

　　從剛才的分析以及對新冠肺炎疫情防控的主要措施看，顯然具有短期特征。也就是說，如果只是為了化解新冠肺炎疫情的影響，只需在短期內采取一些激烈的、急劇的、擴張性的政策來予以應對和糾正。比如，美聯儲直接把利率降到0，且支持財政部擴張3萬億美元的財政支出；此外，實施無限制的量化寬松貨幣政策。這就是基于短期來進行應對。

　　在中國，新冠肺炎疫情的影響也是短期的，我們用了28天就基本解決了新冠肺炎疫情對中國經濟社會的直接影響，而且這28天給中國經濟的實際損害和壓力并不大，因為中間的春節假期正常消耗了接近20天的時間。但是我們的問題在于，在沒有新冠肺炎疫情的時候，中國經濟運行中也存在非常明顯的結構性、體制性和總量性的矛盾和風險。而新冠肺炎疫情作為短期沖擊變量，與上述的中長期風險結合到一起，就帶來了較為棘手的中長期問題。因此，我們的解決方案不能是短期化的，但是又不能沒有短期性政策。所以，我們短期要擴大政策效益，對沖總需求的下滑，平穩經濟增長；中長期要深化改革，解決體制機制和經濟矛盾，平穩經濟增長。也就是說，短期靠宏觀調控、靠逆周期調節，中長期還得靠改革解決中國經濟運行中的體制性機制性的矛盾和風險，然后將中國經濟恢復到常態。

　　二、從政府工作報告看我國當前面臨的經濟運行風險和矛盾

　　在中國經濟運行中存在哪些風險和矛盾?下面我簡單與大家交流一下，2020年5月22日李克強總理所作的政府工作報告對我國當前經濟運行中風險和矛盾總結的基本內容。

　　第一，國際情況。政府工作報告指出，受全球疫情沖擊，世界經濟嚴重衰退，產業鏈供應鏈循環受阻，國際貿易投資萎縮，大宗商品市場動蕩。大家可以看到，我們的原油市場、鐵礦石市場跌到歷史谷底以后又迅速開始反彈，在此過程中，給很多投資者和使用原油、鐵礦石的企業帶來非常重大的沖擊和影響。從國際來看，因為新冠肺炎疫情的影響，導致了產業鏈的斷環，導致了國際貿易和投資的萎縮，也導致了國際大宗商品市場的波動。

　　第二，國內情況。政府工作報告指出，國內消費、投資、出口下滑，就業壓力顯著加大，企業特別是中小微企業困難凸顯，金融等領域風險有所積聚，基層財政收支矛盾加劇。在今年的3月27日和4月17日兩次中共中央政治局會議上，都提到了“三保”的問題——保工資、保運轉、保基本民生。其實，在2004年以前，我們比較強調“三保”；從2006年以后，這個概念還有，只是很少強調了，因為各個地方政府在保工資、保運轉、保基本民生方面已經不是問題了。現在，我們又重提財政“三保”，說明地方財政壓力和風險十分巨大。在新冠肺炎疫情的影響之下，隨著市場需求的下滑、企業的經營收入和利潤下降，企業還要繼續維持雇傭，其支出壓力沒有減少。所以，企業迫切需要由外部資金提供流動性，以幫助其在收入下滑、利潤下降的情況下維持現狀。所以，企業開始大幅度地融資。大家注意，在正常經濟環境下，企業的融資往往是固定資產投資的差額，也就是說，企業正常的生產經營性資金是自己攢的，而在購買設備、建設廠房的時候，自己攢的錢不夠，需要借點，這是屬于資本性投資，也叫做固定資產投資。這時候，主要是自己攢的錢不夠的差額部分，會去銀行借錢、融資投資。現在，企業不僅固定資產領域要借錢，由于市場需求的下降，帶動收入水平下滑，導致很多企業連生產經營這塊也要靠貸款解決。也就是說，貸款規模空前上升，杠桿率直線提高，企業收入水平和利潤水平卻大幅度下降。這種情況下的潛在風險不可小看。

　　第三，政府工作報告指出，政府工作存在不足，形式主義、官僚主義仍較突出，少數干部不作為、不會為。這里面提出一個“不會為”的問題，要增強國家治理能力不是簡單的作為問題，不僅要作為而且還要會作為。

　　第四，一些領域的腐敗問題多發。

　　另外，在疫情防控中，公共衛生應急管理等方面暴露出不少薄弱環節，群眾還有一些意見和建議應予重視。

　　三、從政府工作報告看2020年宏觀調控的主要框架和基本關系

　　對于新冠肺炎疫情與中國經濟運行當中的矛盾和風險結合以后所形成的中長期問題，我們該如何應對和化解?關鍵在于宏觀調控的主要框架和基本關系到底如何。政府工作報告指出，面對新冠肺炎疫情的影響及其與經濟運行中結構性體制性矛盾所形成的中長期風險，主要應對策略和方法是，“統籌推進疫情防控和經濟社會發展工作，在疫情防控常態化前提下，堅持穩中求進工作總基調，堅持新發展理念，堅持以供給側結構性改革為主線，堅持以改革開放為動力推動高質量發展，堅決打好三大攻堅戰，加大‘六穩’工作力度，保居民就業、保基本民生、保市場主體、保糧食能源安全、保產業鏈供應鏈穩定、保基層運轉，堅定實施擴大內需戰略，維護經濟發展和社會穩定大局，確保完成決戰決勝脫貧攻堅目標任務，全面建成小康社會”。

　　以上是應對新冠肺炎疫情所衍生出的中長期矛盾和風險，我們采取的主要思路和路徑。在此條件下，今年的目標是：其一，優先穩就業保民生，堅決打贏脫貧攻堅戰，努力實現全面建成小康社會目標任務。

　　其二，城鎮新增就業900萬人以上，城鎮調查失業率6%左右，城鎮登記失業率5.5%左右。我們對于失業率的調控目標比去年高了0.5個百分點左右，一方面大力提升新增就業，另一方面要穩定已有就業。

　　其三，居民消費價格漲幅3.5%左右(往年是3%左右)。今年的3.5%左右是綜合考慮各方面不確定因素，以及我們所能容忍的政策空間。比如，如果CPI運行長期在3.5%以上，降息就需要得到有效控制；如果低于3.5%，利率的下調就可以獲得更好的空間。

　　另外，進出口促穩提質，國際收支基本平衡；居民收入增長與經濟增長基本同步；現行標準下農村貧困人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽；重大金融風險有效防控；單位國內生產總值能耗和主要污染物排放量繼續下降，努力完成“十三五”規劃目標任務。

　　政府工作報告在以上目標的表述上作了說明：無論是保住就業民生、實現脫貧目標，還是防范化解風險，都要有經濟增長支撐，穩定經濟運行事關全局。

　　為了貫徹落實好上述部署和精神、應對和解決好新冠肺炎疫情的短期沖擊和中長期矛盾與壓力，我們就要設計宏觀調控的主要框架，通過宏觀調控來有效化解和對沖風險，穩定經濟運行。因此，我們需要做好相應的短期和中長期政策準備：短期來看，守住“六保”底線，就能穩住經濟基本盤；以保促穩、穩中求進，就能為全面建成小康社會夯實基礎。所以，短期的核心是要做好“六保”，以“六保”來實現“穩”，以“穩”來推動“進”，以“進”來實現全面建成小康社會。從中長期來看，要用改革開放辦法，穩就業、保民生、促消費，拉動市場、穩定增長，走出一條有效應對沖擊、實現良性循環的新路子。因為我們的中長期矛盾不是新冠肺炎疫情的外部沖擊所導致的，而是本來就存在的，只不過新冠肺炎疫情的外部沖擊與其結合了。所以，我們的中長期問題不能靠宏觀調控解決，只能靠經濟體制改革來解決。經濟體制改革也需要宏觀調控為其營造良好的改革環境和基礎條件，但是宏觀調控不是改革，我們不能用宏觀調控代替改革，更不可能用簡單的擴張性政策，去解決結構性的矛盾和問題。在此條件下，我們的中長期問題是要靠改革的逐步深化來解決的。

　　對于中長期問題的解決，政府工作報告講得很清楚，要用改革開放辦法，穩就業、保民生、促消費，拉動市場、穩定增長，走出一條有效應對沖擊、實現良性循環的新路子。也就是說，中長期問題和矛盾靠改革來解決，不是靠宏觀調控來逆周期的對沖。

　　2020年宏觀調控的基本框架是，更加積極的財政政策，加上更加靈活適度的貨幣政策，再加上全面強化的就業優先政策。同時，在這些政策的實施過程中要注意處理好以下五個關系：

　　第一，短期疫情沖擊和中長期改革的關系。疫情本身是短期的，但是其與體制機制性矛盾結合以后，就變成中長期問題。所以，我們要分清楚誰是短期、誰是中長期，既要解決短期問題，也要考慮中長期問題。

　　第二，疫情防控和經濟發展的關系，即疫情防控常態化和經濟社會發展工作之間的關系。怎么來理解這一對關系?政府工作報告給了大家兩個狀語：第一叫“前提下”，第二叫“運行中”。我們要在疫情防控的前提下，來做好經濟社會發展；我們也要在疫情防控的運行中，做好經濟社會的發展。客觀上需要大家注意兩個問題：一是疫情防控措施要從外部的附加成本，變成內升成本管理和控制。比如，現在很多單位，包括社區、企業，都加強了安保，這肯定會給企業帶來成本的增加。但是，目前我們把它當成外部成本，而并不當成常態化成本：有一些成本要求政府承擔，有一些成本要求企業承擔，還有一些通過社會志愿者提供志愿性服務。但是，將來疫情防控是常態化的，在此條件下，就需要將上述成本內升化：要在現在的市場體系下開展業務、組織生產，就必須要承擔上述成本，要把上述成本內化到企業的生產組織和市場經營中。二是運行當中的概念。比如，我們在疫情期間努力控制、減少不必要人員的流動，導致人的聚集度變弱、流動性變差，這時候我們就要將企業的工作和生產經營風格，與人的流動特性有效結合一起。例如錯峰上下班、錯峰用餐、視頻會議，以及報表管理，不是當面口頭匯報，諸如此類的情況，都會影響企業的日常生產經營以及重大成產經營決策。

　　第三，總需求管理和供給側結構性改革的關系。從總需求的管理情況來看，主要是努力擴大我們的內需；從供給側結構性改革看，這是我們發展的主線。那么，當前我們是以總需求管理為主，還是供給側結構性改革為主?答案是以總需求管理為主，政府工作報告講得非常清楚，當前首要任務是擴大總需求，擴大內需。但是，供給側結構性改革是發展的主線，既然是主線，就會對擴大總需求形成約束。擴大總需求要在匹配和滿足供給側結構性改革的條件下進行；擴大總需求也要在供給側結構性改革基本特性的要求和規律下進行。比如，擴大總需求肯定會增加投資，但是供給側結構性改革告訴我們，要剔除“僵尸”企業，減少、降低過剩產能，這樣新上的總需求、擴大的投資，就不能再去形成過剩產能，也不能再去救活“僵尸”企業，而必須讓投資都有效地匹配市場需求，形成有效投資才可以。所以，總需求管理與供給側結構性改革關系的核心內容是抓好總需求，想方設法擴大總需求。但是，總需求的擴張并不是想怎么擴就怎么擴，供給側結構性改革是其基礎和約束條件，必須要在供給側結構性改革的軌道上擴大。

　　第四，平衡沖擊和刺激增長之間的關系。也就是說，宏觀調控的目標是平衡本次沖擊，還是在平衡之后帶動和推進經濟增長?答案是平衡沖擊。中央講得很清楚，要推動經濟、推進復工復產，而從來沒有說增產擴產。換句話說，宏觀調控就是使中國經濟發展的基本形態和形勢恢復原狀就可以，經濟是否增長、增速快與慢要靠改革來進行。用改革來釋放制度紅利、技術紅利和市場紅利，通過上述的紅利來帶動中國經濟的有序發展和有效開展。

　　第五，自主抗疫與國際協調的關系。中國走出了一條非常有效的疫情防控之路，但是在我們推廣和復制中國疫情防控模式的時候，出現了一些不和諧的音符和現象。我們自己知道，我們已經較好的通過中國模式，用28天解決了疫情的沖擊問題，而且從現狀看，我們的感染人數、死亡人數在國際上遠遠低于其他同類的國家。但是其他國家不愿意復制我們的防控模式，我們也不用強求對方一定要遵循、學習中國模式。我們的目的不是袖手旁觀看別人笑話，而是為別人提供力所能及的幫助，這種力所能及的幫助就是人類命運共同體精神的表現和體現。我們要參與到全球對新冠肺炎疫情進行溯源、防控以及藥物和疫苗的研發等領域。我們將捐獻20億美元，以支持受疫情影響的國家特別是發展中國家。中國研究成功的疫苗將作為國際公共產品，向其他受到疫情影響的國家免費提供。這是我們的國際協調精神，沒有獨立抗“疫”的能力，在國際協調中就沒有話語權、沒有路線圖、沒有抓手。但是，如果我們僅僅局限于獨立抗“疫”的模式和經驗，不去積極有效地推廣，最終結果也會使中國自身的疫情防控及經濟發展工作面臨沉重的壓力和障礙。

　　四、2020年政府工作報告中財政政策的積極信號

　　財政政策的主要手段有四個：第一，債務；第二，財政支出；第三，減稅降費；第四，與財政預算體系相匹配滿足的其他手段，比如存量資金使用效率的管理、政府購買服務、政府采購等。下面，我將結合上述四個手段，為大家講清楚5月22日李克強總理所作的政府工作報告中的戰略部署。

　　(一)債務

　　1.赤字率

　　2020年赤字率擬按3.6%以上安排，大致是3.76萬億元的赤字規模，包括國債和地方政府一般債券。原則上，中央政府仍按照2019年的水平來保留債務能力，2019年國債是2.17萬億元，地方政府一般債是9300億元，中央政府是2.17萬億減去9300億，大致剩下1.2億元的國債規模。今年1300億元的國債中央要留下，剩余的1萬億元全部交給地方政府用。大家注意，這是一筆由中央政府來負責借和還，但是地方政府卻不用還給中央的債，地方政府是負責用的，用做什么呢?用做保就業、保基本民生、保市場主體，包括支持減稅降費、減租降息、擴大消費和投資等。既然地方政府不用實際償還，而只是使用，那么，這筆錢的使用空間和領域就要比一般意義上的國債空間和領域大得多。我們強調，國債可以用于公益性領域，所以將其用于一些公益性項目是沒有問題的，但是國債也必須形成資本性的投資，而不能形成經常性的支出。但是，從剛才說的內容和這筆國債特定的運作方式來看，地方政府對這筆債的使用范圍可以得到極大的拓展，只要目標是服務于疫情防控、服務于經濟發展，甚至可以作為一定的經常性支出。

　　2.特別國債

　　特別國債的名字叫“抗疫特別國債”，這是特殊時期的特殊舉措。換句話說，抗“疫”的特別國債只有這一次，原則上不作為常態化機制在明年再次體現。但是如果特別國債的使用方向是直接由政府形成大規模固定資產投資，就會出現一個問題：該固定資產投資不是一年內完成，比如要建一所醫院，這所醫院一年內完成不了，明年還需要繼續建，錢從哪兒來?特別國債與一般國債不同，特別國債的1萬億元可以用于公共基礎設施的建設，包括相關的設備采購，但是在使用的時候要注意，特別國債是一次性的、特殊時期的特殊舉措，是明年沒有的。于是在此條件下，要讓債務資金產生中長期效果，又要讓債務資金局限于短期的資金表征，這是一件很難的事情。解決的方案是，利用好金融市場，來協助我們突破和解決問題。比如，我們要求金融企業努力加大對中小微企業的貸款、對制造企業的中長期貸款、對三農企業的生產性貸款。

　　大量的貸款投出去之后，企業保市場主體不存在問題了，但問題卻在于我們不是要簡單地保今年的市場主體，而且還要推動其實現發展創新、轉變，以匹配市場。在此過程中，必須通過金融機構，來把短期的債務資金效果拉成中長期效果。但是作為中長期的金融政策，很有可能受到一個問題的困擾，即呆壞賬。因為大量的錢進入到中小微企業、“三農”企業，它們本身在市場上就屬于薄弱環節，安全性相對偏低，因此，自然而然就導致很多銀行的貸款最終會變成呆壞帳。這種情況如何處理?先用商業銀行的利潤沖抵一些不良，若還不夠，就需核減商業銀行的核心資本，核減之后再補充商業銀行的資本金。

　　如何補充商業銀行的資本金?最佳方案是由特別國債根據商業銀行的經營實際以及支持實體經濟發展的重要貢獻，為其補充資本金，做得越多，補充資本金的量就越大，相應的形成政府對商業銀行的股權。隨著經濟形勢的恢復，商業銀行的營業能力會越來越好，風險程度會大幅降低，股權價值也會越來越高，政府在此條件下可以采取相應的措施來實現退出。這種退出，往往以優惠的價值將股票處置給商業銀行(即回購)或者處置給商業銀行所要求的戰略投資人。這樣，政府的資金出現了退出，而退出以后，相應再去償還特別國債的本金利息。特別國債盡管是一年發，但其償付時間是不超過十年。在這個情況下所出現的損失，中央與地方按照三比七承擔——中央承擔3000億、地方承擔7000億。換句話說，不可能1萬億都虧損了，最終的結果是，出現實際缺口的部分再由中央和地方來分別分擔。這樣可以把整體的債務壓力有效降低下來。

　　3.專項債券

　　2020年擬安排地方政府專項債券3.75萬億元，高于市場預期的3.5萬億元左右。因為市場往往會認為，專項債券必須要投資于能夠開市場化運營并形成市場化收益的領域。所以，市場認為規模再大也沒有意思，因為很難找到符合要求的項目。但是，今年我們將專項債券規模提高到3.75萬億，超出市場預期，比去年同期增加了1.6萬億元。增加了這么多錢，接下來怎么樣為其匹配項目?重點就是來與中央預算內的投資做好配套，核心是做好“兩新一重”的建設和發展。

　　首先，2020年中央預算內投資從5200億元提高到6000億元，新增800億元。預算內投資是以傳統基建項目為主，因為其具有典型的公益性特征。這種有典型的公益性特征的項目，客觀上需要市場、地方政府給予合理的配套，而配套的資金將從專項債券里出一部分。

　　第二，對于專項債券的使用，原來叫做債務收入轉貸支出，即政府發債，形成債務收入，再將債務收入帶給具體項目，政府形成的是項目債權。而今年我們要求，可以形成債權，也可以形成股權，還可以既形成債權又形成股權。大家知道，即使是政府的專項債要形成對具體項目的債權，錢也不夠用，因此還要依托商業銀行來補充市場化的資金和信貸。但是商業銀行在提供貸款的時候往往都有一個要求：該基礎設施項目的資本金到位率不低于35%。現在問題就是，商業銀行愿意貸款，地方政府也有能力為其提供補充性的債券貸款，但是35%的資本金由誰來出?找不到人，因為資本金不到位，導致很多項目難以開工。今年，地方政府的專項債券可以用于轉貸，也可以用于股權投入，還可以一部分用股權、一部分用轉貸，這樣35%的股權資本金到位率就很容易解決，比如，可以用專項債券直接作為權益性資金進入到項目，直接達到符合標準的百分比，使項目啟動開工，避免不必要的延遲。

　　重點支持既促消費惠民生又調結構增后勁的“兩新一重”建設。首先從新型城鎮化的情況來看，其包括城市地下綜合管廊、城市括輸油輸氣管道、城市儲氣儲能設施、城市老舊小區改造等一系列傳統基建問題。“重”是重大項目，包括軌道交通類項目、水利類項目、農田改造類項目等。從鐵路發展來看，今年將會給國鐵集團增資1000億元，其中直接從財政獲得500億元的助資，另外500億元由國鐵集團發行永續債的方式來充實資本金。國鐵集團資本金得到充實以后，增強其對中國鐵路的投資能力和風險承受能力。這是“一新”“一重”。還有“一新”——“新基建”(新型基礎設施建設)。新型城鎮化的著力點是傳統基建，規模很大，而且是政府投資的熱點；“新基建”的投資主要依靠地方政府從剛才所說的1.6萬億元的新增專項債券中拿出錢來投資。“新基建”主要包括5G基站建設、特高壓、城際高速鐵路和城市軌道交通、新能源汽車充電樁、大數據中心、人工智能、工業互聯網七大領域和業務。從“新基建”的內容看，有以下幾點需要注意：

　　第一，在“新建基”領域，政府不應該是主體出資人。“新建基”本身并不是嚴格意義上的公共產品，也不應該由政府作為主要投資人。從實踐來看，“新基建”本身就有投資人，而且也形成了非常成熟的投資、管理、運作、經營的模式。在此條件下，政府參與“新基建”的角度是彌補現行“新基建”體系的不足和缺失，是來補短板的。補什么短板?其一，“新基建”是有人愿意投資也有人愿意買單的，但是“新基建”的某些領域卻沒有人愿意買單，這就需要政府來投資。比如工業互聯網：廠區內的工業互聯網設施，企業愿意買單；廠區外、園區內的工業互聯網設施以及聯系緊密的園區之間的用于溝通的工業互聯網設施，政府愿意買單，企業也愿意付出常態化的租金，所以三大運營商是可以來建的。但是，如果零星發生聯系的園區之間，就會出現工業互聯網的運營或者基礎設施供給不足的情況，而政府做的就是“新基建”的基礎。

　　其二，部分“新基建”現有市場主體提供的過程中面臨很多的麻煩和限制。比如5G，如果建設大功率基站，則輻射太大，所以必須將輻射降到合理水平之下；而如果將5G的輻射降到合理的水平下，則會導致功率下降、覆蓋半徑減少。依托原有的4G基站，升級改造為5G基站，以匹配和滿足5G的傳輸需要，從現在來看不夠用。從5G基站的需求量來看，至少需550萬到600萬個。因此，客觀上需要我們補建大量的基站。在哪里補建?在有人的地方補建，比如居民小區、住宅樓，這些地方僅靠三大運營商是補不進去的，他們面臨著很多的壓力和束縛；但是依托地方政府，則可以對上述領域的基站建設，補齊短板、補上盲點，使5G的應用場景得到極大的拓展。由政府來建，建完以后交給中國鐵塔公司來運營。中國鐵塔公司相應將兩類基站合并：一類是三大運營商自建的基站，這些基站立足于互聯互通；另一類是地方政府投資修建的基站，這些基站立足于租賃使用。也就是說，在互聯互通的情況下，增強覆蓋面、保障5G的應用能力，并由三大運營商向中國鐵塔公司支付租金，中國鐵塔公司再付給地方政府投資的回報。

　　第二，“新基建”的資金來源于專項債券，并形成資本性支出。換句話說，一定是政府投資，相應地形成政府持有的項目股權或者資產產權，而不可能出現政府提供補貼、市場來干活的情況，也就是不會形成政府的經常性支出，只能形成政府的資本性支出。政府和市場一起努力，才能把“新基建”項目做深做好。

　　專項債券的投入另一個非常重要的方面，即保糧食生產和能源安全。增加專項債券投入，支持現代農業設施、飲水安全工程和人居環境整治，持續改善農民生產生活條件。以上這些方面，在很多情況下沒有人運營，而接下來我們就得讓它運營起來。市場運營導致收入不足的部分，可以通過政府購買服務的方式進行補足和解決。

　　(二)減稅降費

　　加大減稅降費的力度。當前有一部分階段性減稅，現在我們把階段性減稅全部延長到今年年底，也就是說已經變成全年性的減稅安排。把一個階段性的工作推廣到全年，對很多企業來講起了到巨大的支撐作用。盡可能地少取多予，將流動性留給企業，確保企業的安全平穩運行。對于中小微企業，基本上三大類稅收都盡可能地提供減稅。比如：增值稅，由原來3%的稅率下調到1%，貫穿全年；企業所得稅，對于中小微企業也盡可能地給予優惠待遇；投資抵稅，中小微企業如需購買固定資產、更新改造提升生產能力，若固定資產單筆價值不夠500萬元，則不用再折舊了，將國定資產價值從年底應納所得稅中直接扣除即可，且將虧損的攤銷期由原來的5年現增加到8年，這樣可以將許多企業的所得稅跨年度地余缺調劑，以更好地匹配和滿足企業經營的實際需要。

　　中小微企業是減稅支持的重點。在此過程中，為了保障供給、促進商品和人的流動而做出重大貢獻的企業，也相應地給予優惠待遇，比如免征增值稅。另外，免征中小微企業養老、失業保險單位繳費。這些減稅降費政策，核心是讓企業能開工、趕生產。今年新增減稅降費約5000億元，預計全年為企業新增減負超過2.5萬億元。

　　(三)財政支出

　　要大力優化財政支出結構，基本民生支出只增不減，重點領域支出要切實保障，一般性支出要堅決壓減，嚴禁新建樓堂館所，嚴禁鋪張浪費。各級政府必須真正過緊日子，中央政府要帶頭，中央本級支出安排負增長，其中非急需非剛性支出壓減50%以上。減免國有房產租金，鼓勵各類業主減免或緩收房租，并予政策支持。推動中小銀行補充資本和完善治理，更好服務中小微企業。大幅拓展政府性融資擔保覆蓋面并明顯降低費率。各類結余、沉淀資金要應收盡收、重新安排。要大力提質增效，各項支出務必精打細算，一定要把每一筆錢都用在刀刃上、緊要處，一定要讓市場主體和人民群眾有真真切切的感受。

　　五、2020年政府工作報告釋放的貨幣金融政策信號

　　貨幣金融政策的主要內容包括四個方面，即貨幣供應量、信貸政策、匯率政策、利率政策。

　　(一)貨幣供應量

　　穩健的貨幣政策更加靈活適度。對于貨幣供應量，黨中央和國務院是支持和允許高于往年的。因為今年會有大量的資金在實體經濟和金融市場之間實現直接的流動，而很難形成有效的中長期投資。這個時候，不能用簡單的常態化的指標，去分析和考量市場資金的余缺程度。恰恰因為中長期投資信心不足，才導致了M2(廣義貨幣供應量)的增速保持很快的局面。但是如果長期融資能夠起來，自然而然M2的增速就會降下去。政府工作報告中是這么說的：引導廣義貨幣供應量和社會融資規模增速明顯高于去年。

　　怎樣來實現上述目標?通過三個手段：第一，降準。今年央行已經三次降準了，第一次在1月；第二次在2月；第三次是4月15日和5月15日對中小銀行定向降準。接下來仍然有100個BP左右的降準空間，能釋放出來的流動性規模接近2萬億。

　　第二，降息。降息的目的很簡單，為了讓債務借新還舊。借錢不成問題，問題在于我借的錢是不是債務滾雪球，越滾越大。比如，以往的利率為5.5%左右，現在是4.5%左右，那么，我就具備有借新債還舊債的能力和條件，甚至可以多借一點，調整債務結構、降低債務成本。

　　第三，再貸款。央行首先宣布再貸款的條件，比如，支持商業銀行貸給符合條件的中小企業。那么，商業銀行就會把貸款貸給中小微企業，然后把符合條件的貸款拿出來找央行，央行審核完這些貸款以后，若認為符合條件，就將接受這些中小企業的貸款做抵押，并將商業銀行貸給中小微企業的錢再還給商業銀行。央行給商業銀行的利率在3.1%左右，商業銀行給中小企業的利率在4.3%左右，這樣商業銀行大致可以拿到1.2%的利差。雖然利差并不高，但是也沒有擠占商業銀行的資金，使得商業銀行愿意按照貨幣政策的目標去投放、釋放其流動性。

　　(二)匯率政策

　　所謂匯率，就是本國貨幣與其他國家貨幣的比值，比如1單位的人民幣相當于多少單位的美元。匯率其實是貨幣價值的一種表現形式。貨幣價值一共有三種表現形式：一種是用購買力衡量，一種是用收益率衡量，再加上剛才說的匯率問題。這樣，匯率事實上與購買力、利率之間就建立起了關系。如果一個國家貨幣的購買力在下降，通貨膨脹在提高，會導致匯率下滑；如果一個國家的利率，特別是相對利率水平在下降，也會導致這個國家的匯率下滑。既然要保持匯率相對穩定，首先就不會出現負利率，也不會容忍通脹的無限度增加。

　　(三)利率政策

　　我們對利率政策的要求是，創新直達實體經濟的貨幣政策工具，務必推動企業便利獲得貸款，推動利率持續下行。我們現在推動企業利率下行的方法，就是由央行提供再貸款，通過再貸款的利率，影響商業銀行新增貸款的利率水平，形成中期借貸便利、增加LPR(貸款市場報價利率)的利率聯動關系。這個關系肯定是要繼續保持下來的，但是這種聯動關系往往使最終資金配置到企業中，存在一定的限制。這就在客觀上要求央行能夠接受一部分由市場主體直接簽發的票據、應收賬款等資產，將其作為投放貨幣的條件和抵質押物來使用。這樣才可能直達實體經濟，形成有效的貨幣政策工具。具體哪些工具可以這么去做，還有待考察和檢驗。在此過程中，形成上述領域的政府增信機構、擔保機構、再擔保機構的擔保保涵、擔保合同，打通與央行的聯動關系。

　　(四)信貸政策

　　從信貸政策看，中小微企業貸款延期還本付息政策，原計劃在2020年6月底結束，現在延長至2021年3月底，實施時間長達12個月。對普惠型小微企業貸款應延盡延，對其他困難企業貸款協商延期。鼓勵銀行大幅增加小微企業信用貸、首貸、無還本續貸。無抵押貸款、新客戶貸款，以及貸款之后有經營能力但暫時收入不足、無還貸能力的，要給信用貸、首貸和無還本續貸。大型商業銀行普惠型小微企業貸款增速要高于40%。支持企業擴大債券融資。加強監管，防止資金“空轉”套利。金融機構與貸款企業共生共榮，鼓勵銀行合理讓利。為保市場主體，一定要讓中小微企業貸款可獲得性明顯提高，一定要讓綜合融資成本明顯下降。

　　六、從政府工作報告看如何做實做好穩就業工作

　　從就業優先政策的情況來看，首先其他各個政策要全面支持穩就業的要求，努力穩定現有就業，積極增加新的就業，促進失業人員再就業。各地要清理取消對就業的不合理限制，促就業舉措要應出盡出，拓崗位辦法要能用盡用。在此條件下，首先要擴大新增就業，并且穩定已有就業。加強對重點行業、重點群體就業支持。2020年高校畢業生達874萬人，要促進市場化社會化就業，高校和屬地政府都要提供不斷線的就業服務。做好退役軍人就業保障。實行農民工在就業地平等享受就業服務政策。幫扶殘疾人、零就業家庭等困難群體就業。

　　我國包括零工在內的靈活就業人員數以億計，今年對低收入人員實行社保費自愿緩繳政策，涉及就業的行政事業性收費全部取消。資助以訓穩崗，今明兩年職業技能培訓3500萬人次以上，高職院校擴招200萬人。這樣，我們就通過資金投入，保障創造新的就業崗位；通過提升就業技能，為大眾創業萬眾創新提供良好的支撐和條件；通過社保方面的緩繳工作，穩定現有就業，降低現有就業的成本和風險，把穩就業工作作為優先的工作來做實做好。

　　(根據宣講家網報告整理編輯，

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