汪三貴 中國人民大學中國扶貧研究院院長、教授

　　一、 中國大規模減貧成就

　　改革開放40余年來，中國取得了舉世矚目的減貧成就。在人均年收入2300元(2010年不變價)的現行貧困標準下，中國的農村貧困人口從1978年的7.7億人減少到2019年底的551萬人，累計減貧約7.6億人，年均減少11.4%，貧困發生率從1978年的97.5%下降到2019年底的0.6%，絕大多數農村貧困人口在40年間擺脫了絕對貧困，生活狀況得到大幅度改善。我國實現了人類有史以來規模最大、持續時間最長、惠及人口最多的減貧進程，取得了重大歷史性成就，得到了國際社會的普遍肯定。按照世界銀行每人每天1.9美元的國際貧困標準估計，全國的貧困人口從1981年的8.84億減少到2015年的970萬，累計減少8.74億，貧困發生率從88.32%下降到0.72%。也就是說，按照這一標準，我國現在已基本沒有貧困人口。

　　改革開放40余年來，中國的減貧速度不斷加快。得益于近年來扶貧開發工作力度的不斷加強，脫貧攻堅雖然難度越來越大，但減貧速度卻在不斷加快。20世紀70年代末到80年代末，我國年均減貧速度低于3%；在20世紀90年代這10年間，年均減貧速度低于4%；到21世紀初的10年，年均減貧速度約為10%；而在2010年后的10年中，年均減貧速度超過20%，呈現減貧加速的趨勢。

　　二、 中國扶貧開發成效顯著的原因

　　要理解我國取得大規模減貧成效的原因，首先要明確貧困是如何定義的。對貧困的度量主要以經濟福利(如收入和消費)為基礎，由于一個國家的整體經濟福利只有伴隨經濟的增長才能夠提高，因此經濟增長就成為任何采用絕對貧困概念的國家大規模減貧的先決條件。

　　中國的減貧成效是持續高速的經濟增長和有針對性的扶貧開發共同作用的結果。一方面，經濟長期高速增長為貧困人口提供了更多的就業和增收機會，同時這也使國力增強，讓政府更有能力幫助貧困人口擺脫貧困。另一方面，自20世紀80年代中期以來，中央采取一系列政策和措施對貧困地區實施大規模扶貧開發，推動了我國減貧進程。

　　(一)經濟高速增長的減貧作用

　　1.經濟增長具有決定性作用

　　從全球來看，東亞地區是近40年來經濟增長最快的地區，同時也是減貧速度最快的地區。國內外學者就經濟增長對減貧的貢獻做過一些研究。他們的研究表明，若將貧困變化分解為經濟增長和收入分配，那么經濟增長解釋了短期貧困變化的70%和長期貧困變化的95%。也就是說，經濟增長從短期看帶動70%的貧困人口減少，從長期看帶動95%的貧困人口減少。

　　從我國國情來看，改革開放40余年取得的驚人減貧成就與中高速的經濟增長密不可分。比如，中國的經濟增長與貧困發生率有顯著的負相關關系，即隨著人均GDP的增長，貧困發生率下降，人均GDP增長越高，貧困發生率下降就越快。按照這一規律，以1978年貧困標準估計的經濟增長減貧彈性為-0.52，也就是居民收入增長1%，全國的貧困發生率下降0.52%?？梢姡洕鲩L對減貧具有決定性作用。

　　2.農業發展對減貧的重要性

　　中國持續的中高速經濟增長對減貧有著顯著的作用，但不同產業發展所產生的減貧效果不盡相同。其中，第一產業發展具有更突出的減貧效果，以農業為主的第一產業每增長1%，貧困發生率就下降1.13%。

　　農業和農村經濟發展之所以有如此顯著的減貧成效，主要有三個方面的原因：

　　第一，中國的貧困人口主要在農村，農村發展越好，貧困人口受益越大。按照2010年的貧困標準，1978年總人口的80%為農村貧困人口，農業和農村經濟發展有利于農村人口增收，對減少貧困作用顯著。

　　第二，中國的貧困家庭主要以農業為生，且越貧困，農業收入占比越高。1978年農村家庭第一產業收入占家庭總收入的比例高達94.1%，2009年農村家庭第一產業收入占比雖有下降，但仍高于80%，達到82.3%。

　　第三，中國的土地等主要農業資源的分配較為平等，絕大多數農戶容易從農業增長中受益。農民是最大的貧困受體，而與農民生存相關的主要生產要素就是土地，土地相關權利直接關系到農民收入水平的高低。

　　(二)扶貧開發對減貧的重大作用

　　1.扶貧開發加速減貧進程

　　我國大規模的扶貧開發是從20世紀80年代中期開始的。1986年，國家成立了國務院扶貧開發領導小組(當時稱為國務院貧困地區經濟開發領導小組，1993年改為現名)，下設國務院扶貧開發領導小組辦公室。此后，各地從上到下成立了專門的扶貧機構，組織開展大規模的扶貧開發工作。當時，國家以貧困地區為工作重點進行扶貧開發，通過加快貧困地區的發展，帶動貧困人口的減少，從而實現減貧。

　　換句話說，貧困人口的減少，一方面靠的是經濟增長，另一方面靠的是長期有針對性的扶貧開發，而且后者所發揮的作用越來越大。1978年，我國的農村貧困發生率為97.5%。也就是說，農村100個人中有98人是貧困人口。在這種條件下，最有效的減貧措施就是通過經濟增長帶動貧困人口收入的增加。但是，經過幾十年的發展，我國基尼系數從改革開放初期的0.2上升至0.4，不斷擴大的收入差距阻礙了經濟增長的成果“涓滴”到貧困人口。而同時，國家經濟發展進入新常態，單純靠經濟增長帶動脫貧的外部動力不再充足；隨著脫貧攻堅的深入，貧困人口的貧困程度加深，脫貧難度加大，使得通過經濟增長難以持續帶動貧困人口脫貧。所以在這種情況下，長期有針對性的扶貧開發就發揮了越來越大、越來越重要的作用。

　　2.扶貧開發的主要政策

　　1983年實施的扶貧移民搬遷。當時，我國針對“三西”地區嚴重干旱缺水和當地群眾生存困難的情況，探索實施“三西吊莊移民”扶貧，幫助當地群眾擺脫貧困，開啟了扶貧移民搬遷的先河。

　　1985年實行的以工代賑。以工代賑，就是由政府在農村投資興建基礎設施，貧困人口參加工程建設獲得勞務報酬，以此取代直接救濟的一種扶貧政策。這一政策既能改善貧困地區的生產生活條件，如交通、水利等，又能充分利用貧困人口勞動力，增加他們的收入。

　　1986年實行的貼息貸款、財政發展資金。貼息貸款是針對貧困地區和貧困戶發展生產提供的一種有補貼的政策性貸款。這種貸款由國家或銀行補貼利息，所以利息很低。比如，現在的扶貧貼息貸款。它是針對貧困戶提供的一種額度最高5萬元、期限最長3年的小額貼息貸款，而且到期只需歸還本金即可。財政發展資金，現為財政專項扶貧資金，是專門用于扶貧的資金。目前，財政部已累計下達2020年中央財政專項扶貧資金1396.36億元。

　　1986年實施的科技扶貧、社會扶貧?？萍挤鲐?，簡單地說，就是應用科技的力量發展致富產業，加快貧困地區發展。社會扶貧，主要是政府動員、倡導和部署社會力量參與扶貧開發。1986年，我國啟動了中央和國家機關定點扶貧工作，更有社會各界愛心人士、企事業單位、社會團體始終為中國扶貧開發事業默默貢獻力量。

　　1995年推出的國家貧困地區義務教育工程，旨在幫助貧困地區加快實施普及義務教育，促進當地人民群眾脫貧致富。

　　1996年試點的小額信貸。這種貸款方式由國外引進，有別于貼息貸款，它強調的不是貼息，而是要讓貧困戶更容易得到貸款。

　　2001年推行的整村推進。這是一種以貧困村為對象，以增加貧困群眾收入為核心，以完善基礎設施建設、發展社會公益事業、改善群眾生產生活條件為重點，以促進經濟社會文化全面發展為目標，整合資源、科學規劃、集中投入、規范運作、分批實施、逐村驗收的扶貧開發工作方式。

　　2004年開展的勞動力培訓轉移、產業化扶貧。勞動力培訓轉移，通過對貧困地區的農村富余勞動力進行職業技能培訓，提高他們的素質和技能，使他們在發達地區或是非農產業中有就業機會，有更好的收入，以此加快脫貧。產業化扶貧，以市場為導向，以經濟效益為中心，以產業發展為杠桿的扶貧開發過程，是促進貧困地區發展、增加貧困戶收入的有效途徑。

　　2004年推進的國家西部地區“兩基”攻堅計劃。這是我國扶持西部地區基本普及九年義務教育、基本掃除青壯年文盲，提高國民素質，縮小東西部差距，促進當地經濟發展和社會進步的一項重大舉措。

　　2006年推行的貧困村村級發展互助資金。它由專項安排投入到貧困村的財政扶貧資金，以及貧困村內農戶以入股方式投入的自有資金組成。在貧困村內實行“民有、民用、民管、民受益、周轉使用、滾動發展”管理模式，著力緩解貧困戶發展生產所需資金短缺問題，推進貧困村和貧困戶可持續發展。可以說，這是小額信貸的一種。

　　2007年實施的農村低保。農村低保，即農村居民最低生活保障，是我國針對家庭年人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村居民，如喪失勞動能力的，推出的生活保障制度。

　　2011年實施的片區開發。2011年，我國確立了14個集中連片特困地區，如燕山-太行山區、呂梁山區、大別山區等。并且，加大投入和支持力度，從基礎設施、生態建設、產業發展、公共服務等方面改變這些連片特困地區的面貌。

　　2013年實施的精準扶貧。這是一項重大的扶貧政策，包括很多內容和舉措。我們會在后面詳細介紹。

　　總的來說，改革開放40余年來，我國實施了一系列有針對性的扶貧開發計劃和項目，其中很多經過不斷改進一直延續至今。

　　三、中國扶貧開發的兩大階段

　　中國的扶貧開發根據扶貧對象可以分為兩個階段，一是從1986到2013年的區域扶貧開發階段，二是從2014年至今的精準扶貧階段。

　　(一)第一階段：區域扶貧開發

　　1.區域扶貧開發的對象

　　區域扶貧開發，顧名思義，以貧困地區為扶貧對象。1986年，我國成立了國務院扶貧開發領導小組，確立了以貧困縣為單位進行扶貧開發的工作重點，并確定了331個國家級貧困縣。1994年，國家把這一名單增加到592個，到2011年又增加到832個。也就是說，到2020年實現脫貧摘帽的貧困縣是832個。在這一過程中，雖然有過貧困縣退出，但總的趨勢是只增不減?？梢?，從開始大規模扶貧以來，我們就把貧困縣作為主要扶貧開發對象，并且一直延續到現在。

　　2001年，國家出臺了《中國農村扶貧規劃開發綱要(2001-2010)》，進一步將貧困村作為扶貧對口單元，并在全國確定了14.8萬個貧困村作為扶貧對象。這里，國家的扶貧對象是貧困縣和貧困村。2011年，國家在新的扶貧開發綱要中提出，要將連片特困地區作為扶貧開發的重點對象，并在全國確立了14個集中連片特困地區。

　　在這一階段，我國以大大小小的貧困地區為扶貧對象，從縣到村，再到集中連片特困地區，開展深入的區域扶貧開發。

　　2.區域扶貧開發的成效

　　區域扶貧開發是以推動貧困地區發展、縮小區域相對差距帶動貧困人口脫貧為目標，也因此取得了顯著的成效。

　　從主要經濟指標來看，貧困地區在糧食、農業生產和農民人均純收入方面的增長速度明顯快于全國平均水平。以《國家八七扶貧攻堅計劃》執行期間(1994年-2000年)為例，國家重點扶持的貧困縣(592個)農業增加值年均增長7.5%，高于全國7.0%的年均增長速度；糧食產量年均增長1.9%，是全國平均增長速度(0.6%)的3.2倍；農民人均純收入年均增長12.8%，比全國農民人均收入的增速高2個百分點。2001年-2010年，國家將扶貧開發的重點轉變為既扶縣也扶村，帶動貧困村農民人均純收入的年均增長速度比全國農村高3個百分點。

　　除此之外，貧困地區居民的生產生活條件也在不斷改善。比如，在基礎設施和服務設施變化方面，村村通公路、通電、通電話，村村能收看有線電視、能上網。國內外專家的研究表明，1986-1995年，扶貧投資使貧困縣農民人均收入增長速度比同一地區的非貧困縣快0.9%-2.2%，投資回報率達到11.6%-15.5%。

　　總體而言，幾十年來區域扶貧開發通過推動貧困地區的經濟增長，在一定程度上促進了中國大規模減貧進程，同時也減緩了區域差距的擴大趨勢。

　　(二)第二階段：精準扶貧

　　2013年11月，習近平總書記在湖南湘西十八洞村考察時，首次提出了“精準扶貧”理念。此后，精準扶貧成為我國一項基本方略。從區域扶貧開發到精準扶貧，扶貧對象也從貧困地區的貧困縣、貧困村下沉到貧困家庭、貧困人口，扶貧措施也直接到戶到人。

　　1.實施精準扶貧的背景

　　過去的區域開發扶貧政策難以使剩余的貧困人口受益，無法實現2020年全部貧困人口脫貧的國家目標。經過幾十年的區域扶貧開發，貧困人口逐漸從區域貧困轉向點狀分布，剩余的貧困人口貧困程度更深、脫貧難度更大。而此時，依靠區域經濟增長的“涓滴效應”能帶動的貧困人口越來越少，所以對剩下的貧困人口必須采取更有針對性的幫扶措施，才能幫助他們擺脫貧困。比如，通過對整村推進項目進行評估以及大量的現場調研，我們發現，整村推進項目的扶貧效果顯著，但扶貧投資的主要受益對象是貧困村中相對較富裕的農戶，而非貧困農戶。調研顯示，整村推進項目的實施使平均收入以上的農戶的收入和消費年均增加9.2%，而平均收入以下的農戶基本沒有從該項目中受益。因此，在這種情況下，面對經濟增速放緩，不平等程度增加，區域扶貧開發的減貧能力下降，如果不實施瞄準貧困家庭和貧困人口因人施策的精準扶貧，就不可能實現2020年減貧目標。

　　2.精準扶貧的目標和標準

　　精準扶貧的目標，即到2020年解決現有標準下所有貧困人口的絕對貧困問題，也就是，我們常說的“一個都不能少”。

　　精準扶貧的標準，有兩個方面：第一，貧困人口的收入要超過貧困線。中國當前的貧困線(貧困標準)為農民年人均純收入2300元(2010年不變價)，2014年上升至2800元，略高于世界銀行標準。第二，穩定解決貧困人口的“兩不愁、三保障”問題。其中，“兩不愁”就是穩定實現農民貧困人口不愁吃、不愁穿，強調溫飽問題；“三保障”就是保障其義務教育、基本醫療和住房安全。

　　那么，“兩不愁、三保障”的標準是什么?

　　不愁吃，一方面是吃飯不愁，既要吃的飽，又要吃的健康、有營養；另一方面是飲水有保障。

　　不愁穿，根據居住地環境，農戶有能力自主購買或通過親屬購買，做到四季有換季衣服、日常有換洗衣服。

　　義務教育有保障，最核心的是家庭適齡兒童(一般15周歲以下)不因家庭經濟困難失學輟學，必須依法接受義務教育。

　　基本醫療有保障，最主要是讓農戶能夠看得上病、看得起病。具體措施有：基本醫療保險要覆蓋所有農村貧困人口；提高農村貧困人口的看病報銷比例；提供慢性病救助和家庭簽約醫生服務等。

　　住房安全有保障，就是保障農戶家庭住房安全。比如，不能讓農村貧困人口住危房，要通過維修、改造，或者易地扶貧搬遷安置，提供保障性住房等改善他們的住房條件。

　　3.精準扶貧的主要內容

　　精準扶貧的主要內容包括以下四個方面：

　　第一，識別和瞄準到戶到人。精準扶貧，首先要做到精準識別，對貧困戶進行一一甄別，之后建檔立卡，這樣才能精準發力。

　　第二，因戶因人制定幫扶措施。瞄準每個貧困戶，分析其致貧原因，并制定有針對性的幫扶措施，因人因戶施策。

　　第三，扶持對象動態調整。有的貧困戶通過精準識別，因人施策，脫貧致富；而有的貧困戶是脫貧后又返貧的。在這一過程中，需要對貧困戶實行動態管理、精準管理。

　　第四，脫貧退出需要評估。貧困戶是否真的達到脫貧標準，需要進行評估。這不是各地自己說了算的，有一套評估系統，而且列入各級政府績效考核范圍。我們要嚴防虛假脫貧、數字脫貧，要讓脫貧攻堅成效經得起歷史和人民檢驗。

　　4.精準扶貧的措施

　　實施精準扶貧，要采取綜合性扶持措施，主要有以下八項：

　　第一，特色產業扶貧。要使龐大的貧困群體如期脫貧，促進就業是一個方面。而這需要大力發展當地特色產業，依靠產業扶貧來實現。

　　第二，就業扶貧。這主要針對的是有勞動能力的貧困戶。通過有針對性的幫扶措施，使他們得到穩定的就業機會和穩定的收入。

　　第三，生態補償。比如，在生態保護區生活的貧困戶，我們可以安排他們去做護林員，這樣既能保護生態環境，又能使他們增收。

　　第四，易地扶貧搬遷。對于居住在生態特別脆弱地區或偏遠地區的貧困戶，通過易地扶貧搬遷，改善他們的生產生活條件，幫助他們逐步脫貧致富。

　　第五，危房改造。要使貧困戶住房安全有保障，一方面是易地扶貧搬遷，另一方面是危房改造。對于不能搬遷的貧苦戶，當地政府如果確認他的房屋是危房，就需要進行維修或重建。

　　第六，教育扶貧。教育扶貧主要是保障貧困家庭的孩子有學上。這實際上超出了義務教育的階段。比如，針對學齡前兒童、高中生、大學生等，我們都有針對性的幫扶措施?？梢姡逃鲐毷侨轿坏?。

　　第七，健康扶貧。其實，這就是基本醫療有保障。具體包括前面講到的基本醫療保險要覆蓋所有農村貧困人口；提高農村貧困人口的看病報銷比例；提供慢性病救助和家庭簽約醫生服務等。

　　第八，社會保障兜底。對于一些老弱病殘、喪失勞動能力的貧困戶，則需要社會保障兜底。具體包括低保、大病救助、社會救助等。

　　5.精準扶貧的難點

　　精準扶貧是一項艱巨而偉大的工程，在這項工程實施期間出現了諸多工作難點。在精準扶貧實施初期，主要難點在于精準識別，由于對貧困戶的精準識別存在標準不明、方法不一等困難，給一些地區精準扶貧工作的推進造成了一定影響。

　　在現階段，精準扶貧中的問題主要是關于貧困戶的“三保障”問題，具體像：如何規避貧困家庭問題兒童(厭學)、殘疾兒童的輟學風險；如何確定醫療扶貧中慢性病報銷、大病救助的標準和工作重點；如何進一步確定和保障危房改造的對象……這些問題成為了當前扶貧工作的難點。

　　在2020年后，如何確保貧困戶的收入穩定和促進內生動力將會成為扶貧工作的難點。在脫離了精準扶貧政策的大力支持之后，如何提升貧困戶的內生動力，促使貧困戶選擇適合的產業和就業扶貧方式，而對其他沒有脫貧能力的貧困戶進行的社會保障需要到達怎樣的程度，需要引起政府和社會的廣泛關注。

　　6.產業扶貧與穩定創收

　　要保證貧困戶穩定創收、穩定脫貧，就要大力發展可持續創收的產業。產業扶貧需要解決的是貧困戶獨立發展產業能力弱的問題。貧困戶自身生產能力低下，在面臨激烈的市場競爭時，他們缺乏必要的資源，同時缺乏應對風險的能力。雖然難點眾多，但產業扶貧由于能夠激發農戶脫貧的內生動力，形成可持續的收入支持，因此在精準扶貧的各項措施中具有舉足輕重的地位。

　　產業扶貧目前有四種模式：

　　一是直接帶動模式，采用的主要組織方式是“公司+合作社+貧困戶”。這種模式就是讓貧困戶與有能力的農戶混合組成專業合作社后與公司對接。

　　二是就業創收模式，將貧困戶直接安排在生產和流通環節有大量非技術性、低強度的工作機會的產業類別之中。重點針對的是弱能貧困戶，就是勞動能力有限，只能從事輕體力勞動的貧困戶。

　　三是資產收益模式，指的是將自然資源、公共資產(資金)或農戶權益資本化或股權化，相關經營主體利用這類資產產生經濟收益后，貧困村與貧困農戶按照股份或特定比例獲得收益的扶貧項目模式。

　　四是混合帶動模式，是將農戶直接就業或參與生產與資產收益結合起來，也就是把前面提到的三種模式結合起來，這也是扶貧效果最好的產業扶貧模式，既能發展產業、促進就業，又能提高貧困戶的自我發展能力。

　　目前，產業扶貧面臨的挑戰主要在四個方面：貧困地區缺乏有帶動能力的經濟主體；激勵機制的有效性和可持續性存疑；利益聯結機制不完善，貧困戶的受益機制措施不完善；政府和市場主體的博弈，以及政府過度干預導致的市場扭曲和過剩問題。

　　7.精準扶貧的成效

　　在中央的大力推動之下，我國精準扶貧成效斐然。主要表現在：

　　第一，貧困人口大幅度減少，減貧速度不斷加快。我國農村貧困人口從2013年的8249萬人減少到2019年551萬人，累計減少近8000萬人，平均每年有1000萬人以上順利脫貧。

　　第二，貧困地區農村居民收入實現快速增長。2019年，貧困地區農村居民人均可支配收入11567元，是2013年的1.9倍，年均增長11.3%，比全國農村平均增速快2.3個百分點。同時，與全國農村的收入差距進一步縮小。2019年，貧困地區農村居民人均可支配收入是全國農村平均水平的72.2%，比2013年提高了7.7個百分點，與全國農村平均水平的差距進一步縮小。

　　第三，貧困地區農村居民生活條件不斷改善，貧困地區農民的居住安全、廁所衛生、飲食安全等情況都有了大幅度的提高。2018年，貧困地區居住在鋼筋混凝土房或磚混材料房的農戶比重為67.4%，比2012年提高28.2個百分點；居住在竹草土坯房的農戶比重為1.9%，比2012年下降了5.9個百分點；使用衛生廁所的農戶比重為46.1%，比2012年提高20.4個百分點；飲水無困難的農戶比重為93.6%，比2013年提高12.6個百分點。

　　第四，貧困地區基礎設施條件不斷改善，貧困地區自然村通電、網絡、道路硬化以及公共交通情況有了明顯進步。截至2018年末，貧困地區通電的自然村接近全覆蓋；通電話、通有線電視信號、通寬帶的自然村比重分別達到99.2%、88.1%、81.9%，比2012年分別提高5.9個、19.1個、43.6個百分點。

　　第五，貧困地區公共服務水平不斷提高，學校、衛生所的設施條件和從業人員素質有了很大提升。2018年，貧困地區87.1%的農戶所在自然村上幼兒園便利，89.8%的農戶所在自然村上小學便利，分別比2013年提高15.7個和10.0個百分點；有文化活動室的行政村比重為90.7%，比2012年提高16.2個百分點；貧困地區農村擁有合法行醫證醫生或衛生員的行政村比重為92.4%，比2012年提高9.0個百分點；93.2%的農戶所在自然村有衛生站，比2013年提高8.8個百分點；78.9%的農戶所在自然村垃圾能集中處理，比2013年提高49.0個百分點。

　　第六，改變了農村的基礎治理方式，駐村幫扶、考核評估等多種方式促進了干部工作作風的轉變，形式主義和官僚主義得到一定程度的抑制。

　　四、2020年后的扶貧策略

　　扶貧是一項長期的歷史任務。隨著2020年后精準扶貧對絕對貧困的消除，貧困問題的重點將會轉向相對貧困問題，未來農村的扶貧規劃將會在鄉村振興的框架下得到進一步的明確和施行，城鄉扶貧的步伐也將逐步向一體化的方向發展。在這期間，要更加注重提升貧困人口的自我發展能力和內生動力，要更多依靠市場和專業性民間組織，并進一步完善社會保障體系。

　　(根據宣講家網報告整理編輯，

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