李軍鵬 中共中央黨校(國家行政學院)教授、博士生導師

　　一、深化黨和國家機構改革的指導思想

　　深化黨和國家機構改革，必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導。具體地說，我們要深刻學習領會習近平總書記關于黨和國家機構改革的重要論述。

　　習近平總書記對黨和國家機構改革有一系列重要論述。

　　1.黨和國家機構職能體系是中國特色社會主義制度的重要組成部分

　　習近平總書記指出，“黨政機構屬于上層建筑，必須適應經濟基礎的要求。經濟不斷發展，社會不斷進步，人民生活不斷改善，上層建筑就要適應新的要求不斷進行改革”“我們是中國共產黨領導的社會主義國家，要根據實際需要，自覺進行機構調整和改革，以利于把我國社會主義制度優越性充分發揮出來”。

　　2.堅持和加強黨的全面領導是深化黨和國家機構改革的首要任務，要把加強黨的領導貫穿于整個機構改革的全過程、各環節

　　習近平總書記多次指出，“從機構設置上充分發揮黨領導一切工作的體制優勢，提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，把黨的領導貫徹落實到黨和國家機關履行職責的各方面各環節。”

　　3.堅持以人民為中心是深化黨和國家機構改革的根本立場

　　堅持以人民為中心，不斷增強人民群眾獲得感幸福感安全感。

　　4.統籌進行黨和國家機構改革

　　在機構改革過程中，要把黨和國家機構改革看成一個整體的、系統的工程，統籌推進黨中央機構、全國人大機構、國務院機構、地方機構、群團組織等的改革，進行系統研究和系統改革。

　　5.優化協同高效是深化黨和國家機構改革的著力點

　　我們進行黨和國家機構改革，關鍵是要實現機構職能的優化、協同、高效并存。優化就是要科學合理、權責一致，協同就是要有統有分、有主有次，高效就是要履職到位、流程通暢。習近平總書記指出，只要這個目標達到了，該精簡的就精簡，該加強的就加強，不要為了精簡而精簡。

　　6.構建系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系，加快實現國家治理體系和治理能力現代化

　　構建系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系，形成總攬全局、協調各方的黨的領導體系，職責明確、依法行政的政府治理體系，中國特色、世界一流的武裝力量體系，聯系廣泛、服務群眾的群團工作體系。

　　7.深化黨和國家機構改革，轉變和優化職責是關鍵

　　2018年3月28日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第一次會議并發表重要講話。他強調，深化黨和國家機構改革，轉變和優化職責是關鍵。要加強和完善政府經濟調節、市場監管職能，減少微觀管理事務，最大限度減少政府對市場資源的直接配置，最大限度減少政府對市場活動的直接干預，強化事中事后監管。要加強政府公共服務、社會管理職能，更好保障和改善民生、維護公共安全，把為人民造福的事辦好辦實。因此，在黨和國家機構改革過程中，轉變職能、優化職責，為人民謀幸福是關鍵。

　　8.要理順中央和地方職責關系，更好發揮中央和地方兩個積極性

　　要統籌優化地方機構設置和職能配置，構建從中央到地方運行順暢、充滿活力、令行禁止的工作體系，中央加強宏觀事務管理，地方在保證黨中央令行禁止前提下管理好本地區事務，賦予省級及以下機構更多自主權，合理設置和配置各層級機構及其職能，增強地方治理能力，加強基層政權建設，構建簡約高效的基層管理體制。

　　9.堅持全面依法治國，依法依規完善黨和國家機構職能，依法履行職責，依法管理機構和編制

　　堅持改革和法治相統一相協調，做到在法治下推進改革、在改革中完善法治。2013年2月28日，習近平總書記在黨的十八屆二中全會第二次全體會議上的講話中指出：“政府職能轉變到哪一步，法治建設就要跟進到哪一步。要發揮法治對轉變政府職能的引導和規范作用，既要重視通過制定新的法律法規來固定轉變政府職能已經取得的成果，引導和推動轉變政府職能的下一步工作，又要重視通過修改或廢止不合適的現行法律法規為轉變政府職能掃除障礙。”

　　10.改革方法論

　　習近平總書記對怎樣推進黨和國家機構改革也有一系列重要論述。習近平總書記指出，深化黨和國家機構改革是要動奶酪的、是要觸動利益的、也是真刀真槍的，是需要拿出自我革新的勇氣和胸懷的。

　　在黨和國家機構改革過程中，要堅持不立不破、先立后破，確保改革有條不紊進行和工作平穩有序銜接。習近平總書記強調，要把握好“立”和“破”的承接順序和辯證關系。“立”的工作要做在“破”前，沒有“立”住之前，不要急于“破”。一方面，“立”得住，才能“破”得好；另一方面，只有徹底“破”，才能為更好“立”創造條件。根據這一重要原則，各部門在改革進程中要及時銜接、迅速到位，努力做到改革、工作兩不誤，確保改革不停步、工作不間斷。

　　在黨和國家機構改革過程中，要堅持把思想政治工作貫穿改革全過程，保持干部職工隊伍穩定。改革突出政治引領，層層開展多輪談心談話，教育引導黨員干部統一思想認識，堅定改革信心，投身改革大局。各級黨委和政府精心做好大量政策性、原則性、事務性、具體性工作，密集協調解決重大問題、協調解決跨部門重點問題，周密做好干部調配，統籌消化安排超配干部；精心做好離退休干部歸屬交接，給干部職工吃下“定心丸”，廣大黨員干部衷心擁護改革、積極支持改革。

　　習近平總書記關于黨和國家機構改革的重要論述，涵蓋了黨和國家機構改革的重大意義、目標、核心、著力點以及方法論，明確了黨和國家機構改革的指導思想、目標任務、重大原則、有效路徑，科學回答了為什么改、改什么、怎么改等重大問題，豐富和發展了機構改革的認識論和方法論，為機構改革論證設計、組織實施提供了全方位的思想指引和行動指南。

　　在2018年黨和國家機構改革過程中，習近平總書記親自部署指揮改革工作。黨的十九屆三中全會專題研究深化黨和國家機構改革問題，習近平總書記親自擔任全會文件起草組組長，主持頂層設計，制定改革決定和方案。改革實施期間，習近平總書記親自審定改革組織實施方案和各部門工作方案，親自簽批部門“三定”規定和地方機構改革方案，親自協調重大政策問題。在一些改革的關鍵節點、關鍵問題上，習近平總書記果斷拍板、一錘定音，確保機構改革始終沿著正確方向扎實推進。

　　二、深化黨和國家機構改革的目標和原則

　　(一)深化黨和國家機構改革的目標

　　深化黨和國家機構改革，目標是構建系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系，形成總攬全局、協調各方的黨的領導體系，職責明確、依法行政的政府治理體系，中國特色、世界一流的武裝力量體系，聯系廣泛、服務群眾的群團工作體系，推動人大、政府、政協、監察機關、審判機關、檢察機關、人民團體、企事業單位、社會組織等在黨的統一領導下協調行動、增強合力，全面提高國家治理能力和治理水平。

　　(二)深化黨和國家機構改革的原則

　　方向和原則至關重要。堅持什么樣的改革方向、遵循什么樣的改革原則，決定著改革的性質和最終成敗。深化黨和國家機構改革，要遵循以下原則。

　　1.堅持黨的全面領導

　　加強黨的全面領導，是貫穿深化黨和國家機構改革各方面和全過程的核心要求。堅持和加強黨的全面領導是深化黨和國家機構改革的首要任務。深化機構改革，就是從建立健全黨對重大工作的領導體制機制、強化黨的組織在同級組織中的領導地位、更好發揮黨的職能部門作用、統籌設置黨政機構、推進黨的紀律檢查體制和國家監察體制改革等方面，對完善堅持和加強黨的全面領導的體制機制作出重要部署，從而有利于從制度上保證黨的長期執政和國家長治久安。

　　2.堅持以人民為中心

　　推進黨和國家機構改革，要始終堅持以人民為中心的發展思想，把增進人民福祉、促進人的全面發展作為機構改革的出發點和落腳點。必須堅持人民主體地位，堅持立黨為公、執政為民，貫徹黨的群眾路線，健全人民當家作主制度體系，完善為民謀利、為民辦事、為民解憂、保障人民權益、傾聽人民心聲、接受人民監督的體制機制，為人民依法管理國家事務、管理經濟文化事業、管理社會事務提供更有力的保障。要滿足人民日益增長的美好生活需要，著眼于解決人民群眾最盼最急最憂的突出問題，著力維護人民群眾在經濟、政治、文化、社會、生態等各方面權益。在黨和國家機構改革過程中，要完善多個方面的公共服務和社會管理的相應機構和職能。

　　3.堅持優化協同高效

　　優化就是要科學合理、權責一致。優化，主要是指機構和職能的優化。要堅持一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責，避免政出多門、責任不明、推諉扯皮。比如，在市場監管方面，要解決長期想解決而沒有解決的難題，包括市場監管力量分散、機構分散設置的問題，組建國家市場監督管理總局；再如，深化行政執法體制改革，統籌配置行政處罰職能和執法資源，相對集中行政處罰權等。

　　協同就是要有統有分、有主有次。協同，主要是指相關機構之間的配合聯動，使權責更加協同，監督監管更加有力。

　　高效就是要履職到位、流程通暢。高效，主要是指體制機制運行的效率效能。要提高機構體制機制的運行效率，就要簡化中間層次、減少管理層級、加強流程公開透明等，使各領域各層級機構各就其位、各司其職、有序協同。

　　4.堅持全面依法治國

　　依法治國是黨領導人民治理國家的基本方式。必須堅持機構改革和法治相統一、相促進。依法依規完善黨和國家機構職能，依法履行職責，依法管理機構和編制。加快推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。

　　三、深化黨和國家機構改革的任務與措施

　　1.完善堅持黨的全面領導的制度

　　優化黨和國家機構職能體系，首先就是要優化黨的組織機構，確保黨的領導全覆蓋，確保黨的領導更加堅強有力。

　　(1)建立健全黨對重大工作的領導體制機制

　　加強黨對涉及黨和國家事業全局的重大工作的集中統一領導。在這次黨和國家機構改革中，明確黨中央決策議事協調機構在中央政治局及其常委會領導下開展工作。優化黨中央決策議事協調機構，負責重大工作的頂層設計、總體布局、統籌協調、整體推進、督促落實。通過新建、更名、優化體制，調整黨中央決策議事協調機構設置，加強黨中央對深化改革、依法治國、網絡信息、財經、外事、審計、教育、機構編制等工作的領導，完善辦事機構設置，提升了決策和統籌協調能力。比如，組建中央全面依法治國委員會，切實加強對依法治國相關工作的頂層設計和協調推進。再比如，組建中央審計委員會。中央全面深化改革領導小組、中央網絡安全和信息化領導小組、中央財經領導小組、中央外事工作領導小組改為委員會。

　　(2)強化黨的組織在同級組織中的領導地位

　　在國家機關、事業單位、群團組織、社會組織、企業和其他組織中設立的黨委(黨組)，接受批準其成立的黨委統一領導，定期匯報工作，確保黨的方針政策和決策部署在同級組織中得到貫徹落實。

　　(3)更好發揮黨的職能部門作用

　　優化黨的組織、宣傳、統戰、政法、機關黨建、教育培訓等部門職責配置，加強歸口協調職能，統籌本系統本領域工作。在此次改革中，將國家公務員局并入中央組織部，將中央黨史研究室、中央文獻研究室、中央編譯局的職責整合，組建中央黨史和文獻研究院。

　　(4)統籌設置黨政機構

　　黨的有關機構可以同職能相近、聯系緊密的其他部門統籌設置，實行合并設立或合署辦公。此次改革中，將國家民族事務委員會歸口中央統戰部領導，中央統戰部統一管理宗教工作、僑務工作，將中央黨校和國家行政學院的職責整合，組建新的中央黨校(國家行政學院)。

　　(5)推進黨的紀律檢查體制和國家監察體制改革

　　組建國家監察委員會，同中央紀律檢查委員會合署辦公，實現黨內監督和國家機關監督、黨的紀律檢查和國家監察有機統一。

　　2.優化政府機構設置和職能配置

　　深化政府機構改革，要著眼于轉變政府職能，堅決破除制約使市場在資源配置中起決定性作用、更好發揮政府作用的體制機制弊端，加強和完善政府經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護職能，構建起職責明確、依法行政的政府治理體系，加快建設人民滿意的服務型政府。

　　(1)合理配置宏觀管理部門職能

　　在宏觀管理部門機構和職能的改革中，要科學設定宏觀管理部門職責和權限，強化制定國家發展戰略、統一規劃體系的職能，更好發揮國家戰略、規劃導向作用。要完善宏觀調控體系，創新調控方式，構建發展規劃、財政、金融等政策協調和工作協同機制。

　　在這次黨和國家機構改革中，加強和優化政府法治職能，將司法部和國務院法制辦公室的職責整合，重新組建司法部。加強和優化政府財稅職能，將省級和省級以下國稅地稅機構合并。加強和優化金融管理職能，將中國銀行業監督管理委員會和中國保險監督管理委員會的職責整合，組建中國銀行保險監督管理委員會。加強、優化、轉變政府科技管理和服務職能，將科學技術部、國家外國專家局的職責整合，重新組建科學技術部。加強和優化政府“三農”工作部門，組建農業農村部。構建統一高效審計監督體系。加強和優化政府對外經濟、出入境人員服務管理工作職能，組建國家國際發展合作署。將公安部的出入境管理、邊防檢查職責整合，組建國家移民管理局。

　　(2)深入推進簡政放權

　　深化“放管服”改革，減少微觀管理事務和具體審批事項，最大限度減少政府對市場資源的直接配置，最大限度減少政府對市場活動的直接干預，激發各類市場主體活力。

　　(3)完善市場監管體制

　　重點是把市場監管方面職責統一起來。組建國家市場監督管理總局。

　　(4)改革自然資源和生態環境管理體制

　　《深化黨和國家機構改革方案》指出，要組建自然資源部、組建生態環境部。在這次黨和國家機構改革中，自然資源部和生態環境部的重新組建取得了很好的效果。新組建的生態環境部，整合原有7個部門的相關職責，實現了地上和地下、岸上和水里、陸地和海洋、城市和農村、一氧化碳和二氧化碳“五個打通”，以及污染防治和生態保護相互貫通。徹底打破“環保不下水、不下海”“水利不上岸”“海洋不登陸”的碎片化分工格局。生態環境部組建后，入海入河排污口摸底工作取得突破性進展，比如渤海和長江流域排污口排查整治試點獲得的排污口數量，遠超過去環保部門掌握的情況，充分顯示了改革成效。

　　(5)完善公共服務管理體制

　　加強和優化政府在社會保障、教育文化、法律服務、衛生健康、醫療保障等方面的職能，更好保障和改善民生。

　　在這次黨和國家機構改革中，組建文化和旅游部、國家衛生健康委員會、國家醫療保障局、應急管理部，更好地履行民生服務與保障職能。比如，新組建的應急管理部整合了13個部門和單位的相關職能。2018年4月16日，應急管理部正式掛牌。應急管理部組建一年多以來，先后成功應對了超強臺風“瑪莉亞”和“山竹”、內蒙古汗馬森林火災、山東壽光洪澇災害、云南墨江5.9級地震等一系列重大自然災害。除了組建國家綜合性消防救援隊伍，應急管理部還組建了27支地震(地質)、山岳、水域、空勤專業救援隊及一批跨區域機動救援力量，組建7支國際救援專業隊伍。原來我們在搶險救災應急管理工作中，很多部門組織救援都是分散的，協調非常困難。如今進行應急救援，只要派出一個部門聯合工作組，就可以擔負過去災前指導、災中救援、災后救助等幾個工作組的任務，既節約了行政資源，也有利于實現以防為主、防抗救相結合。

　　(6)強化事中事后監管

　　全面推進“雙隨機、一公開”和“互聯網+監管”；加強信用體系建設。

　　(7)深化行政執法體制改革

　　相對集中行政處罰權。在這次黨和國家機構改革中，整合組建市場監管綜合執法隊伍、生態環境保護綜合執法隊伍、文化市場綜合執法隊伍、交通運輸綜合執法隊伍、農業綜合執法隊伍。這次組建的市場監管等5支綜合執法隊伍，整合了原來30多個執法領域，涉及100多萬執法人員，切實解決了多頭、多層和重復執法問題，解決了違規違法、執法擾民問題。

　　3.統籌黨政軍群機構改革

　　要理順和優化黨的部門、國家機關、群團組織、事業單位的職責，推進跨軍地改革，增強黨的領導力，提高政府執行力，激發群團組織和社會組織活力，增強人民軍隊戰斗力，使各類機構有機銜接、相互協調。

　　(1)完善黨政機構布局

　　減少多頭管理，減少職責分散交叉，使黨政機構職能分工合理、責任明確、運轉協調。

　　(2)深化全國人大、全國政協和司法機構改革

　　在深化全國人大機構改革中，組建全國人大社會建設委員會，作為全國人大專門委員會；全國人大內務司法委員會更名為全國人大監察和司法委員會；全國人大法律委員會更名為全國人大憲法和法律委員會。

　　在深化全國政協機構改革中，組建全國政協農業和農村委員會；全國政協文史和學習委員會更名為全國政協文化文史和學習委員會；全國政協教科文衛體委員會更名為全國政協教科衛體委員會。

　　在深化司法機構改革中，要優化司法職權配置，全面落實司法責任制，從而更好地推進法院、檢察院內設機構改革，提高司法公信力，更好維護社會公平正義，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。

　　比如，最高人民法院知識產權法庭、上海金融法院的成立都起到了很好的作用。檢察機關內設機構改革，是檢察機關恢復重建40年來規模最大、調整最多、影響最廣的一次歷史性變革。檢察機關法律監督總體布局實現刑事、民事、行政、公益訴訟檢察并行。特別是檢察機關增設的公益訴訟檢察部門，正在發揮越來越大的作用。2018年，全國檢察機關共辦理公益訴訟案件11萬余件。

　　(3)深化群團組織改革

　　推動群團組織增強政治性、先進性、群眾性，更好發揮群團組織作為黨和政府聯系人民群眾的橋梁和紐帶作用。

　　(4)推進社會組織改革

　　加快實施政社分開，激發社會組織活力；適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，由社會組織依法提供和管理。

　　(5)加快推進事業單位改革

　　加大從事經營活動事業單位改革力度，推進事企分開。全面推進承擔行政職能的事業單位改革，實現政事分開，不再設立承擔行政職能的事業單位。區分情況實施公益類事業單位改革，逐步推進管辦分離，強化公益屬性，破除逐利機制。

　　(6)深化跨軍地改革

　　按照軍是軍、警是警、民是民原則，深化武警部隊、民兵和預備役部隊跨軍地改革，推進公安現役部隊改革。組建退役軍人事務部；建立健全集中統一、職責清晰的退役軍人管理保障體制。

　　4.合理設置地方機構

　　構建從中央到地方運行順暢、充滿活力、令行禁止的工作體系。

　　(1)確保集中統一領導

　　省市縣各級涉及黨中央集中統一領導和國家法制統一、政令統一、市場統一的機構職能要基本對應。在集中統一領導方面組織機構，要上下對口，從而確保上下貫通、執行有力。

　　(2)賦予省級及以下機構更多自主權

　　除中央有明確規定外，允許地方因地制宜設置機構和配置職能。

　　(3)統籌設置黨政群機構

　　統籌設置黨政群機構，在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公，市縣要加大黨政機關合并設立或合署辦公力度。

　　(4)構建簡約高效的基層管理體制

　　借鑒經濟發達鎮行政管理體制改革試點經驗，適應街道、鄉鎮工作特點和便民服務需要，構建簡約高效的基層管理體制。

　　5.推進機構編制法定化

　　要依法管理各類組織機構，加快推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。完善黨和國家機構法規制度。加強黨內法規制度建設，制定出臺和落實《中國共產黨機構編制工作條例》。研究制定機構編制方面的法律法規。增強“三定”規定嚴肅性和權威性，完善黨政部門機構設置、職能配置、人員編制規定。同時，要強化機構編制管理剛性約束。還要加大部門之間、地區之間編制統籌調配力度，滿足黨和國家事業發展的需要。

　　(根據宣講家網報告整理編輯，

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