白景明 中國財政科學研究院副院長、研究員

　　一、全面深刻認識減稅降費政策

　　黨的十八大之后，新一輪財稅體制改革不斷向縱深挺進。這項改革的突出特點是減稅降費力度漸強。2018年12月，中央經濟工作會議確定，明年積極的財政政策要加力提效，實施更大規模減稅降費。2019年12月，中央經濟工作會議確定，明年積極的財政政策要大力提質增效，更加注重結構調整，堅決壓縮一般性支出，做好重點領域保障，支持基層保工資、保運轉、保基本民生。

　　2019年3月5日，李克強總理在十三屆全國人民代表大會二次會議上宣布實施更大規模減稅降費，將制造業等行業的增值稅稅率從16%降至13%，將交通運輸業等行業的增值稅稅率從10%降至9%，同時要明顯降低企業社保繳費負擔，各地可將城鎮職工基本養老保險單位繳費比例降至16%，兩項舉措預計將減輕企業負擔近2萬億元。

　　目前，這些措施均已落地。不僅如此，個人所得稅改革舉措方案確定的六項專項附加扣除也已落實，而且在其他方面還推出了新的降費措施，如民航發展基金和水利建設基金減半征收。需要指出，黨中央、國務院一再強調減稅降費是一項重大改革紅利，必須及時送到市場主體和人民手中，讓全社會有獲得感。這說明減稅降費的定位高度空前，已成為促進經濟社會可持續發展的基本制度安排。

　　顯然，實施更大規模減稅降費意義重大。我們只有深刻認識這些意義，才能真正及時全面落實好減稅降費各項舉措。所謂深刻認識，就是要從歷史發展階段特征角度，從站位堅持走中國特色社會主義道路高度，去理解實施更大規模減稅降費的客觀必然性。進一步說，認識減稅降費要跳出短期經濟調節政策傳統思維模式，從完善中國特色社會主義制度角度去考量財稅體制改革。正是由此出發，可以說實施更大規模減稅降費是黨和國家堅定不移貫徹新發展理念，及時回應社會關切，推動高質量發展而作出的歷史性抉擇。

　　(一)從理論層面來看：減稅降費是逆周期調節的政策選擇

　　根據現代財政宏觀調控理論，在經濟面臨下行壓力的形勢下，為使經濟擴張時期集聚的系統性風險在一定程度上得到對沖和緩釋，就要強化宏觀政策的逆周期調節功能，實施積極的財政政策，適時適度預調微調。減稅降費作為運用積極財政政策進行逆周期調節的重要載體，在供給側：放松供給約束，調動供給潛力；在需求側：降低商品價格和消費成本，擴大社會消費需求，對投資進行稅收刺激，有利于降低投資成本，增加社會投資需求。同時，實施更大規模減稅降費是應對下行壓力、穩定和引導市場預期、保持經濟平穩運行的關鍵之舉，是深化供給側結構性改革、提升產業鏈水平、培育和發展新的產業集群的必須之策。

　　(二)從經濟形勢來看：減稅降費是堅持以經濟建設為中心，發揮財政職能作用，應對經濟下行壓力的客觀需要

　　當前，我國經濟發展面臨的環境復雜嚴峻，世界經濟增速放緩，保護主義、單邊主義加劇，國際大宗商品價格大幅波動，不穩定不確定因素明顯增加，外部輸入性風險上升。國內經濟下行壓力加大，消費增速放緩，有效投資增長乏力。實體經濟困難較多，民營和小微企業融資難融資貴問題尚未有效緩解，營商環境與市場主體期待還有較大差距。億萬市場主體是穩就業的“頂梁柱”，是經濟增長的“發動機”。在經濟運行穩中有變、變中有憂的形勢下，財政政策作為政府宏觀調控的重要手段，必須相機抉擇，通過實施更大規模的減稅降費，進一步減輕市場主體負擔、降低企業經營成本和社會交易成本，用政府收入的“減法”換取企業效益的“加法”和市場活力的“乘法”，支持市場主體發展，穩定和改善發展預期，提振經濟發展信心，增強經濟發展動力，促進穩增長穩就業。

　　(三)從財政與經濟的關系來看：減稅降費是堅持用發展的辦法解決發展中的問題，正確處理財政與經濟辯證關系的生動實踐

　　發展是我們黨執政興國的第一要務，是解決我國一切問題的基礎和關鍵，對發展中出現的問題要用發展的辦法來解決。經濟決定財政、財政反作用于經濟，經濟發展是財政增收的基礎和源頭活水，財政收入是經濟發展的綜合反映。在實施大規模減稅降費的過程中，既要算財政賬和眼前賬，更要算經濟賬、社會賬、政治賬和長遠賬，不能就財政論財政。經濟學中，有一條著名的拉弗曲線，其分析表明在一定的條件下，若調低針對利潤、收入和資本的稅率，會促進企業和民眾提高生產效率，促進經濟增長和繁榮，結果反而會得到更多的稅收收入。實施減稅降費政策短期內可能會減少一些財政收入，但從長遠看可以起到“放水養魚”作用，促進企業降負、增效，有效激發市場活力，推動經濟增長，由此擴大稅基、增加稅源，為做大財政收入“蛋糕”提供扎實基礎，實現經濟發展與財政增收的良性循環。

　　(四)從政策目標來看：減稅降費是統籌推進穩增長與促改革的重要舉措

　　減稅降費并不是政策目標單一孤立的舉措，而是一舉多得，不僅有利于穩預期穩就業穩增長，也有利于促改革，優化稅費結構和國民收入結構，既是立足當前的政策安排，更是放眼長遠的制度變革，有助于加快建立現代稅收制度。近年來，我國全面實施營改增、逐步簡并和降低增值稅稅率，同時實施個人所得稅專項附加扣除等改革，不僅有利于減輕納稅人的稅收負擔，也完善了增值稅和個人所得稅制，均體現出減稅降費與完善稅制相輔相成、相互促進的辯證關系，體現出多個政策目標的統籌兼顧。

　　稅費制度改革本質上是收入再分配。實施更大規模減稅降費就是對收入分配格局的強力調整，最終增加市場主體和個人的可支配收入，進而對投資、消費、就業形成拉動效應，從而促進經濟平穩增長。

　　從市場主體角度看，減稅降費直接增加了自有資金。這些資金有投資、償債、擴大就業、提高員工工資等多個使用方向，處于不同生命周期、面臨不同要害問題的市場主體會有不同選擇。總體看，大企業減稅降費絕對額大，用于擴大投資和償債可能性大，中小企業減稅降費邊際收益率最高，用于補充流動資金和擴大就業可能性大，尤為突出的是對中小企業來講，員工社保繳費率降至16%，大大減輕了勞動力成本上升壓力，所帶來的自有資金增量成為企業補充流動資金的重要來源。

　　從消費者角度看，個人所得稅改革和增值稅改革都是在增加個人可支配貨幣收入，前者體現在收入端，后者體現在支出端，兩項合計給消費者帶來了上萬億個人可支配收入增量。這些增量主要流向中、低收入群體，會產生較強的邊際效應，拉動經濟增長。

　　進一步分析，實施更大規模減稅降費能形成以實體經濟為核心的高質量發展格局。我國在經濟發展轉型期作出的制度變革選擇是從調整收入分配結構入手，在供需兩側發力促進經濟平穩增長。這種選擇既是對市場內生要求的呼應，也是對市場的矯正。實施更大規模減稅降費，稅率降幅最大的是制造業，消費者購買負擔降幅最大的是日用消費品。實施更大規模減稅降費，長遠意義是充分運用財稅政策落實新發展理念，使財稅體制改革成為經濟高質量發展的自動穩定器。

　　二、推進深化稅收制度改革

　　黨的十九大報告明確指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。人民對美好生活的需要不僅包括物質需要，而且包括對公平、正義等的需要。其中公平主要是指各項制度要能夠為社會主體和個人開展社會經濟活動創造良好條件。

　　落實新發展理念，增強公平性是當前財稅體制改革的主導目標。我國在2000年后推進的稅制改革，著力解決的問題就是提升公平水平。比如，統一內外資企業所得稅制度，把稅率統一到25%并對外資企業征收房產稅、城建稅，其意義在于使內外資企業在同一競爭水平上，實現制度待遇平等。再如增值稅從生產型轉向消費型，允許抵扣固定資產進項稅額，其深層次意義在于實現固定資產生產行業與其他行業具有同等的貨物銷售制度待遇。2012年加快推進營改增，其目的是消除營業稅帶來的重復課稅，從而實現所有行業貨物和勞務稅待遇統一。近年來，減稅降費規模不斷擴大，具體講就是要實現以下幾方面的公平：

　　一是通過個人所得稅改革使個人可支配收入增長與經濟增長相匹配。維護和實現社會的公平和正義，是社會主義制度的本質要求，是構建社會主義和諧社會的主要環節。稅收作為一種分配工具，在調節收入分配、促進社會公平和穩定方面具有重要作用。2000年后，我國個人所得稅制改革不斷深化。2018年8月31日，十三屆全國人大常委會五次會議表決通過了關于修改個人所得稅法的決定。新的個人所得稅法自2019年1月1日起施行。這一輪個人所得稅改革，推出提高費用扣除額、大幅增加適用3%、10%、20%三檔低稅率所得、設立六項專項附加扣除三項措施，使年收入10萬-30萬元的群體獲得最高邊際收益率，從而優化了收入分配結構。

　　二是通過降費營造更為公平的營商和消費環境。近年來，政府取消了數百種行政事業性收費，2019年上半年又取消了多種收費，千方百計為市場主體優化營商環境，降低制度性交易成本，帶動消費升級，提升消費者實際購買力。

　　三是縮減行業稅費負擔率差距。實施更大規模減稅降費，降低實體經濟和消費者兩方面的稅費負擔率，從而促進產業結構良性調整，平抑基本生活資料和發展資料價格上漲，解決量能課稅籌措政府財政收入的問題。

　　2019年實施的更大規模減稅降費政策，是積極財政政策“加力提效”的重要體現，大體呈現出以下幾方面特點：

　　一是多措并舉，綜合發力。減稅降費政策以減稅為主，但注重打“組合拳”，減稅與降費等多種財政政策工具和手段并用。

　　減稅方面，政策除了覆蓋增值稅、企業所得稅、個人所得稅等主體稅種，還包含資源稅、城市維護建設稅、房產稅、城鎮土地使用稅、印花稅、耕地占用稅等。以增值稅為例，增值稅是我國第一大稅種，深化增值稅改革是減稅政策的核心內容，從稅率調整、增加抵扣到實行留抵退稅，政策手段更加豐富完善。制造業增值稅稅率繼2018年從17%降至16%后，又從2019年4月1日起降至13%；交通運輸業、建筑業等行業的增值稅稅率也從10%降至9%，主要行業稅負明顯降低。原來6%一檔稅率不變，但通過采取對生產、生活性服務業增加稅收抵扣等配套措施，確保所有行業稅負只減不增。

　　降費方面，從2019年5月1日起，下調城鎮職工基本養老保險單位繳費比例，各地可降至16%，降費幅度最大的省份可降低4個百分點，明顯降低企業養老保險繳費負擔；同時，繼續階段性降低失業保險和工傷保險費率；調整社保繳費基數政策，要求各省以包含城鎮非私營單位就業人員平均工資在內的全口徑城鎮單位就業人員平均工資核定社保個人繳費基數上下限。減稅降費一起發力，可以更好地增強“減負”的效果。

　　二是力度空前，含金量高。2018年全年我國為企業和個人減稅降費約1.3萬億元，美國的減稅規模大概在1萬億元人民幣，我國減稅降費規模及其占國內生產總值的比重比世界上任何一個國家都高。2019年實施更大規模的減稅降費，預計全年將為企業減輕負擔近2萬億元，占全國一般公共預算收入的比例超過10%，將是我國歷史上最大規模的減稅降費，可謂力度空前。這是2019年積極財政政策加力提效的具體體現，市場主體會獲得實實在在的“真金白銀”，在應對由于外部沖擊因素帶來的經濟下行壓力、化解不確定性和穩定市場預期等方面，都將產生十分積極的效應。

　　三是突出普惠，導向清晰。2019年推出的減稅降費政策注重普惠性和結構性并重。2019年1月9日推出的一批小微企業普惠性稅收減免措施是減稅降費政策的重要內容。

　　在企業所得稅方面，通過擴范圍、加力度，直接降低實際稅負，增強小微企業享受優惠的確定性和便捷度，減少稅收遵從成本。小規模納稅人增值稅免稅標準直接由月銷售額3萬元提高到10萬元。對初創科技型企業的稅收優惠，也是直接提高標準、放寬范圍。同時，兼顧地方財力差異，采取了允許地方可在50%幅度內減征“六稅二費”的措施。據測算，減稅將惠及95%以上全國登記納稅企業，也就是說，我國絕大部分企業主體都能夠從政策中受惠。

　　在突出普惠的基礎上，2019年減稅降費政策還重點降低作為國民經濟骨干支撐的制造業和吸納就業主力軍的小微企業及工薪階層的負擔。比如，下調增值稅稅率以及增加稅收抵扣措施的主要行業為制造業和生產生活性服務業；針對中等收入家庭實施的個人所得稅綜合改革，累計已有9000多萬人的工薪所得無需繳納個人所得稅。這些政策措施對發展實體經濟和促進居民消費意義重大，極具針對性，體現出鮮明的政策導向。

　　四是節奏合理，把握得當。2019年推出的減稅降費政策不僅力度大，而且注重創新和完善宏觀調控手段，在區間調控的基礎上，加強定向、相機調控，主動預調、微調，根據形勢發展變化及市場主體需要適時出臺相關政策措施。

　　2018年，在落實好年初既定各項減稅降費政策基礎上，年中又根據經濟形勢變化及時出臺新的舉措。2019年1月，出臺實施小微企業普惠性稅收減免政策，放寬小微企業認定標準。從2019年4月1日起再次下調主要行業增值稅稅率。從2019年5月1日起下調城鎮職工基本養老保險單位繳費比例，從2019年7月1日起進一步降低或減免多領域的行政事業性收費等。上述一系列政策措施既注重統籌設計，又注意有序實施，將更好地鞏固和發揮積極財政政策的作用，為我國經濟高質量發展提供持續動力。

　　這些特點進一步說明，以習近平同志為核心的黨中央，堅持以人民為中心，充分運用財稅政策落實新發展理念，有針對性主動引導市場預期，及時回應社會關切。

　　三、深化財政支出管理改革

　　實施更大規模減稅降費無疑會減少各級政府可用財力。與此同時，民生保障支出需求、經濟結構調整支出需求、應對復雜多變國際形勢支出需求等方面壓力又漸強。顯然，財政收支矛盾進一步尖銳化要求我們尋找穩妥之策，積極主動予以化解。從理論上講有兩類策略可以選擇：一是擴大赤字發債；二是從嚴控制支出。比較而言，后者當然是風險小的選擇。

　　李克強總理多次指出，以政府過緊日子確保減稅降費到位。這實際上釋放了一個信號或者說強調了一個理念，即：要通過深化財政支出管理改革來化解財政收支矛盾。進一步說，減稅降費客觀上強化了深化財政支出管理改革的緊迫性，倒逼各級政府深入思考各項支出的合理性和必要性，找出節用裕民的實招。具體分析，實施更大規模減稅降費會從以下幾方面推動財政支出管理改革深化。

　　(一)推動優化支出政策

　　黨的十八大以來，財政改革的突出成效是支出政策不斷優化，促進經濟社會平穩發展并有效防范化解重大風險。但也要看到，當前一些地方的支出政策仍存有決策機制不科學、盲目上項目、民生保障急躁冒進標準過高、發展規劃與預算資源不匹配等問題。這些問題的出現與對政府可支配財力增長的判斷過于樂觀有直接關系。實施更大規模減稅降費，實際上是固定未來財政收入增長空間。這會促使各地擺脫以財政支出急劇擴張推動超速發展的思維模式，樹立以有限的資金高質量平穩發展的戰略理念。目前，各地都已清醒地認識到減稅的現實壓力，也都在探索調整支出政策，聚焦如何把有限的資金投到最迫切需要解決的問題上。可以說，更大規模減稅降費的預期效應正在體現。

　　(二)推動提高財政資金使用效率

　　21世紀頭十年，我國財政收入年均增長超過20%，在有效滿足合理的財政支出擴張的同時，一定程度上也形成了財政收入高增長與財政支出快速擴張相對應的思維模式。當前，實施大規模減稅降費必然會引起持久的制度性減收，這需要我們轉換思維模式，從財政收支規模同步強度擴張條件下的收支對接理財模式，轉向財政收入中低速增長與財政支出需求剛性不斷強化條件下的精細化收支對接理財模式。實現這種轉變的核心是通過提高資金使用效率來平抑收支矛盾。提高資金使用效率可從三方面入手：一是完善財政支出標準體系，其關鍵點是進一步健全項目支出標準體系；二是落實項目支出評估和退出制度；三是把深化機構改革和調整行政成本支出結構有效銜接起來，通過機構改革獲取成本支出規模化效應。

　　(三)推動全面實施預算績效管理

　　實施更大規模減稅降費，政府要向以成本控制優先的結果導向型支出管理轉變。全面實施預算績效管理，關鍵要解決好四個問題：一是建立預算績效管理部門首長責任制；二是打破政府規劃、部門規劃、項目規劃與預算資源測算“兩張皮”格局，建立以預算資源測算為依據確定公共產品供給規劃的理念；三是把所有政府支出預算納入績效管理范圍，特別是政府性基金預算中的項目預算；四是分類設置預算績效目標，特別是部門整體支出績效目標和轉移支付績效目標。

　　(根據宣講家網報告整理編輯，

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