鄂振輝 中共北京市委黨校(北京行政學院)法學教授

　　2019年10月底，為貫徹落實黨的十九大精神，十九屆中央委員會第四次全體會議著重研究了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的若干重大問題，并形成了決定。我們今天就從依法治國的角度對決定進行解讀。

　　一、全面依法治國、走中國特色社會主義法治道路是歷史的必然選擇

　　法治是人類文明的重要成果，也是現代社會治理的智慧結晶。中國這樣一個超大規模的發展中國家，當然應該選擇人類最文明、最科學的治理方式，那就是法治。法治又有資本主義模式和社會主義模式之分，所以中國必須立足國情，探索適合自己的法治體系，即：在中國共產黨的領導下推進全面依法治國。在宏大的國家治理體系現代化格局之下，中國共產黨領導的全面依法治國，是中國歷史上一次國家治理的深刻變革，也是中華民族走向偉大復興不可或缺的堅實保障。

　　為什么我們人類歷史發展到今天，在治理模式上都要選擇法治而不是人治?亞里士多德、孟德斯鳩、麥迪遜等許多思想家對這個問題都有深刻的解答，他們普遍認為人的自利本性是客觀存在的。麥迪遜說：“如果人都是天使，就不需要任何政府了；如果是天使統治人，就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了。”亞里士多德說：“若要由法律來統治，即是說要求由神明和理智來統治；若要求由一個人來統治，便不異于引狼入室。人類的情欲如同野獸，雖至圣大賢也會讓強烈的情感引入歧途。惟法律擁有理智而免除情欲。”孟德斯鳩曾說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”法治是以承認人的自利性為前提的，尤其是在關涉到是否餓肚子這樣的重大問題時，即使是德高望重之人也是靠不住的。不好的制度可以使好人變壞人，而好的制度也可以使壞人變好人。當然，制度不是越復雜越好，程序不是越煩瑣越好，機構也不是越多越好。有時一條非常簡單的規則就可以實現有效的安排和良好的后果。

　　法治是規則之治、法律之治，更是良法之治。關于法治的問題，鄧小平同志早在改革開放之初就強調：“我多年來就意識到這個問題。一個國家的命運建立在一兩個人的聲望上面，是很不健康的，是很危險的。不出事沒問題，一出事就不可收拾。”

　　習近平總書記在黨的十八屆四中全會第二次全體會議上的講話中指出：“法治和人治問題是人類政治文明史上的一個基本問題，也是各國在實現現代化過程中必須面對和解決的一個重大問題。綜觀世界近現代史，凡是順利實現現代化的國家，沒有一個不是較好解決了法治和人治問題的。相反，一些國家雖然也一度實現快速發展，但并沒有順利邁進現代化的門檻，而是陷入這樣或那樣的‘陷阱’，出現經濟社會發展停滯甚至倒退的局面。后一種情況很大程度上與法治不彰有關。”

　　法治是法律的統治，更是良法的統治。法治的精髓是制約權力、抑惡揚善。因此，法治是人治的對立。長期以來，在很多人的觀念中，立法、法律、法治僅具備保障功能，而對經濟、社會發展并不具備引領、推動作用，這是對法律作用的片面認識。黨的十八屆四中全會《決定》提出了要“發揮法治的引領和規范作用”“發揮立法的引領和推動作用”，這就更為全面地揭示了立法、法律、法治的作用，也解釋了為什么全面依法治國是國家治理體系和治理能力現代化必不可少的一部分。習近平總書記在黨的十九大報告中提出“以良法促進發展、保障善治”，也是對法律引領作用的更精確表達。

　　法有良法、劣法之分，法治是良法之治，良法可以引領、推動發展，劣法制約發展。“以良法促進發展、保障善治”，對立法水平提出了更高的要求，因為只有高質量的立法才能達到引領和推動繁榮的作用。

　　我們之所以要選擇法治，也是從我國的歷史傳統及近現代的探索中總結出來的。在長達幾千年的歷史傳統中，我們國家一直是崇尚德治的，法治處于輔助地位。但進入近現代以來，為了使國家更加富強繁榮，無數仁人志士對如何治理國家進行了一代又一代的探索。最終誰探索到了正確的道路呢?當然是中國共產黨人。中國共產黨人將中國傳統和西方先進理念結合在一起，用馬克思主義作為根本指導，進行了長達兩個甲子的探索，最后得出了科學結論。

　　中國的傳統是崇尚德治的，現在我們施行的是法治，那么在當代要如何處理德治和法治的關系呢?黨的十八屆四中全會《決定》作出了全面回答，它的核心內容就是“國家和社會治理需要法律和道德共同發揮作用......既重視發揮法律的規范作用，又重視發揮道德的教化作用，以法治體現道德理念、強化法律對道德建設的促進作用，以道德滋養法治精神、強化道德對法治文化的支撐作用，實現法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰。”

　　習近平總書記指出：“發揮好法律的規范作用，必須以法治體現道德理念、強化法律對道德建設的促進作用。一方面，道德是法律的基礎，只有那些合乎道德、具有深厚道德基礎的法律才能為更多人所自覺遵行。另一方面，法律是道德的保障，可以通過強制性規范人們行為、懲罰違法行為來引領道德風尚。” “‘不知恥者，無所不為’，沒有道德滋養，法治文化就缺乏源頭活水，法律實施就缺乏堅實社會基礎。”這就是我們總結出來的法治和德治的關系。

　　當代的法治包含四個必不可少的環節：立法、執法、司法、守法。在法治層面，我們探索出的當代中國國家治理體系和治國道路具體表現為“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”。從1978年改革開放到現在，四十多年過去了，我們在法治的道路上業已取得非常大的成就。

　　我們為什么要選擇具有中國特色的法治道路?

　　中國的法治化進程與西方有很大不同，我們是自上而下與自下而上相結合，自上而下的力量尤為明顯。中國特色社會主義法治道路這一模式的選擇是幾千年中國傳統文化和當代中國國情決定的。正是基于這一原因，胡錦濤同志指出“推進依法行政，關鍵在領導”，習近平總書記強調“依法治國必須抓領導干部這個關鍵少數。”從黨的十八屆四中全會全面推進依法治國的戰略部署來看，黨的領導、立法質量的提高、執法體制機制的創新和責任的落實、司法體制改革及司法質量的提升、包括領導干部在內的全民法律意識的提高，以及隊伍建設、組織保證等，每一項工作都需要各級領導干部認真領會精神實質，并從自己崗位實踐出發認真貫徹落實。中國的法治道路必須要堅持中國共產黨的領導。對于全面推進依法治國的綱領性文件，如果各級領導干部不運用法治思維去謀劃、實施，就不可能取得實效。恩格斯在《給<社會民主黨人報>讀者的告別信》中指出：“即使是在英國這個最尊重法律的國家那里，人民遵守法律的首要條件也是其他權力機關不越出法律的范圍。”以中國的情況，就更加要看掌握國家權力機關的領導干部是否守法了。對于中國的法治化來說，必須強調權力機關以及領導干部，尤其是高級領導干部模范守法對全民守法的示范、引領作用，切實改變一些領導干部不尊重憲法、不敬畏法律、不信仰法治的狀況，通過領導干部的以身作則，達到以上率下的效果。

　　中國法學會副會長張文顯說：“黨的領導是中國特色社會主義法治之魂。”“黨的領導”和“全面依法治國”不是歷史的偶遇，而是實踐的必然性、時代的現實性和法理的正當性的邏輯連接。中國選擇社會主義的法治道路，選擇全面依法治國，不是一個偶然現象，而是實踐的必然，任何時候都不能否認、不能放棄、不能動搖。我們的法治道路和西方是完全不一樣的，我們的國情決定了我們只能走中國共產黨領導下的全面依法治國的法治道路。

　　縱觀世界法治發展史，一個國家和地區法治道路的選擇，從根本上決定了這個國家和地區法治發展的前途和命運。中國特色社會主義法治道路，來源于豐富生動的中國實踐，決定了法治中國的壯闊前景。為什么這么講?實際上，西方在殖民過程當中把他們的法治文化帶到了亞非拉第三世界國家，但經過多年發展，第三世界國家照貓畫虎，按照西方三權分立的模式建構自己的國家治理模式并沒有成功。可見西方模式并不適合所有國家。因此我們一定要在吸收他人先進經驗的基礎之上，結合自己的國情，來構筑適合自己的發展治理模式。

　　實踐證明，特別是改革開放以后四十多年來我們取得的法治成就證明，我們的選擇和所采取的模式是適合我們國家的發展的。

　　二、全面依法治國是實現國家治理體系現代化的重要內容

　　黨的十九屆四中全會《決定》指出，我國國家制度和國家治理體系具有多方面顯著優勢，主要是：堅持黨的集中統一領導，堅持黨的科學理論，保持政治穩定，確保國家始終沿著社會主義方向前進的顯著優勢；堅持人民當家作主，發展人民民主，密切聯系群眾，緊緊依靠人民推動國家發展的顯著優勢；堅持全面依法治國，建設社會主義法治國家，切實保障社會公平正義和人民權利的顯著優勢……

　　第一個優勢是黨的領導優勢，只有在黨的領導之下，我們才能保持政治穩定。第二個優勢是制度優勢，民主的優勢。第三個優勢講到了我們現在要談的“全面依法治國，建設社會主義法治國家，切實保障社會公平正義和人民權利的顯著優勢”。

　　全面依法治國是實現國家治理體系現代化的重要內容，它不僅是制度文明的發展，更體現著“運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定、應對風險”的治理智慧。我們正處在百年未有之變局的歷史環境下，更需要用科學的治理體系來解決國家的問題。社會主義法治體系的日益完善，既為全面依法治國奠定了堅實基礎，更為實現良善之治鑄牢了堅強的保障。

　　法治體系是國家治理體系的骨干工程。黨的十九屆四中全會把堅持和完善中國特色社會主義法治體系擺在十分重要的位置，充分體現了以習近平同志為核心的黨中央對全面依法治國、建設法治中國的高度重視。

　　黨的十九屆四中全會《決定》提到，“建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家是堅持和發展中國特色社會主義的內在要求。必須堅定不移走中國特色社會主義法治道路，全面推進依法治國，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，加快形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，加快形成完善的黨內法規體系，全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，推進法治中國建設。”這就是我們的社會主義法治體系。依法治國的社會主義法治體系既是中國特色社會主義制度的基本內容，也是建構中國特色的社會主義治理體系的法治保障。

　　那么通過哪些途徑才能做到依法治國呢?黨的十九屆四中全會對此作出了較多闡釋，《決定》里談到，“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政”。這就強化了憲法實施的作用。“加強憲法實施和監督，落實憲法解釋程序機制，推進合憲性審查工作。加強備案審查制度和能力建設，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件。”這些都是保證依法治國的首要內容，將憲法的實施提高到了一個更加重要的位置。同時，黨的十九屆四中全會《決定》還指出，“堅持憲法法律至上，健全法律面前人人平等保障機制，維護國家法制統一、尊嚴、權威，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究。”這就是我們常說的讓憲法長出牙齒。憲法不但具有宣誓作用，在實際生活中也要起到它作為根本大法的決定性作用，對違憲行為要進行審查，對所有的法律文件要有審查備案制度。

　　雖然我們的法律體系建設已經取得了一定的成績，但是還不夠，在依憲治國的前提下還要完善立法的體制機制，就是要“堅持科學立法、民主立法、依法立法，完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局，立改廢釋并舉，不斷提高立法質量和效率。完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強重要領域立法，加快我國法域外適用的法律體系建設，以良法保障善治。”這是把立法工作提高到了一個新的高度。

　　在依憲治國、保障科學立法的前提下，還要“健全社會公平正義的法治保障制度，堅持法治建設為了人民，依靠人民，加強人權法治保障，保障人民依法享有廣泛的權利和自由，承擔應盡的義務，引導全體人民做社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者。”同時還要“堅持有法必依、執法必嚴、違法必究，嚴格規范公正文明執法，規范執法自由裁量權，加大關系群眾切身利益的重點領域執法力度。深化司法體制綜合配套改革，完善審判制度、檢察制度，全面落實司法責任制，完善律師制度，加強對司法活動的監督，確保司法公正高效權威，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。”這是關系到公民權利的方面，也是關于司法保障習近平總書記經常強調的方面。

　　“加強對法律實施的監督。保證行政權、監察權、審判權、檢察權得到依法正確行使，保證公民、法人和其他組織合法權益得到切實保障，堅決排除對執法司法活動的干預。拓展公益訴訟案件范圍。加大對嚴重違法行為處罰力度，實行懲罰性賠償制度，嚴格刑事責任追究。加大全民普法工作力度，增強全民法治觀念，完善公共法律服務體系，夯實依法治國群眾基礎。各級黨和國家機關以及領導干部要帶頭尊法學法守法用法，提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定、應對風險的能力。”

　　黨的十九屆四中全會《決定》中“中國特色社會主義法治體系”的提法在理論研究中具有時代性特點、原創性本質和基礎性地位，對中國法治具有統領性的重大意義。這一概念對于中國法治建設和法學理論創新，具有五個方面的重大推動作用。

　　第一，這一概念的提出標志著中國法治建設進入了一個新的歷史時期。黨的十五大報告提出“到2010年形成有中國特色社會主義法律體系”，該時期中國法治發展的重心是以立法為主。隨著2011年中國特色社會主義法律體系形成，黨的十八大以來，中國法治建設的重點已經從“以立法為重心”轉向了“以法律實施為重心”。這個重心的轉變提煉出一個時代性概念，即中國特色社會主義法治體系。

　　第二，這一概念為全面依法治國提供了堅實的基礎。黨的十八屆四中全會《決定》第一次使用“法治體系”的概念，習近平總書記在黨的十九大報告中對全面依法治國總目標作了系統闡述，即“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”。建設社會主義法治國家是終極目標，實現這一目標之前，我們先要建設中國特色社會主義法治體系。因此，建設中國特色社會主義法治體系既是目標，又是工作的切入點。進而黨中央加強了對全面依法治國的頂層設計。正因為有了這個體系，才有了“三個共同推進”和“三個一體建設”。

　　第三，這一概念為推進國家治理體系和治理能力現代化提供了軌道和平臺。黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。“中國特色社會主義法治體系”這個概念的提出為推進國家治理體系和治理能力現代化提供了軌道和平臺，離開這個軌道和平臺也就無法實現國家治理體系和治理能力的現代化。

　　第四，這一概念是依法治國和依規治黨相統一的橋梁。習近平總書記在黨的十九大報告中提出“依法治國和依規治黨有機統一”。建設中國特色社會主義法治體系本身就蘊含著依法治國和依規治黨的統一。黨的十八大以來，習近平總書記強調治國必先治黨，治黨務必從嚴。因此，依法治國和依規治黨相統一成為中國法治最鮮明的特色，辦好中國的事情關鍵在黨，治好黨就能治好國，因此依法治國和依規治黨必須統一。

　　第五，這一概念對中國法學理論創新具有重大的推動作用。當前法學理論中多數術語來自西方，中國的近代化伴隨著中國法治的近代化，這個近代化是從翻譯西方的術語開始的。今天我們要建立自己的學術體系、學科體系和話語體系。中國特色社會主義法治體系這一概念的產生為我們作出了最好的示范。要形成中國的話語體系必須從中國的實際出發，總結中國的法治實踐，然后把它上升為理論。因此，這一概念成為改革開放四十年以來最有價值的法學基本范疇，對推動形成我們自己的學術體系、學科體系和話語體系具有重大的歷史意義。

　　三、黨的十八大以來全面依法治國取得的成績與存在的問題

　　(一)主要成績

　　2014年10月，黨的十八屆四中全會召開，以習近平同志為核心的黨中央全面依法治國頂層設計和戰略部署全面展現在世人眼前。黨的十八屆四中全會《決定》指出，社會主義法治建設“取得歷史性成就。目前，中國特色社會主義法律體系已經形成，法治政府建設穩步推進，司法體制不斷完善，全社會法治觀念明顯增強。”黨的十九大報告進一步指出，民主法治建設邁出重大步伐。科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法深入推進，法治國家、法治政府、法治社會建設相互促進，中國特色社會主義法治體系日益完善，全社會法治觀念明顯增強。國家監察體制改革試點取得實效，行政體制改革、司法體制改革、權力運行制約和監督體系建設有效實施。

　　我國正處在改革發展的關鍵時期，要實現改革發展穩定，離不開法治護航；經濟社會建設，需要法治保護；百姓平安福祉，靠的是法治守衛。因此黨的十八大以來，黨中央高位推進全面依法治國。黨的十八屆四中全會，成為黨的歷史上首次以全面推進依法治國為主題的中央全會；黨中央組建中央全面依法治國委員會，是黨的歷史上首次設立此類機構。

　　2018年3月17日上午，見證過無數次歷史性時刻的人民大會堂迎來了人民共和國歷史上首次國家領導人憲法宣誓。75字的誓言，凝聚的是依憲治國、依憲執政的莊嚴承諾。

　　辦好中國的事情，關鍵在黨。黨中央印發《中國共產黨政法工作條例》，中央全面深化改革領導小組會議審議通過一系列司法體制改革文件，中央全面依法治國委員會加快制定法治國家建設規劃……黨中央對推進全面依法治國作出頂層設計，確保法治中國建設始終沿著正確方向前進，更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用。明確全面依法治國221項任務，建立健全督辦機制；部署開展法治政府建設示范創建活動，推動法治政府建設率先突破；各地依法治省(區、市)委員會全部完成組建，黨領導全面依法治國新的體制機制初步形成。

　　用“權力清單”和“責任清單”明確政府權力邊界，推動“放管服”改革落地見效；加強產權司法保護，營造風清氣正的法治化營商環境；法治和德治相得益彰，社會主義核心價值觀更加入腦入心......

　　制定監察法，確保監察體制改革在法治軌道上向縱深發展；政法領域全面深化改革破題開局，司法體制改革向黨委政法委、公安、司法行政等政法領域全方位、各環節穩步拓展；2018年印發中央黨內法規74部，不斷扎緊依規治黨的制度籠子；設立最高人民法院國際商事法庭，為“一帶一路”建設等提供法治保障；發布新修訂的《中國人民解放軍預防犯罪工作條例》，完善中國特色軍事法治體系，堅持依法治軍、從嚴治軍……這是制度層面取得的一些成績。

　　“徒法不能以自行。”憲法法律的實施，源于執政黨對法治責任的擔當。以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系向法治體系提升——由靜態的制度體系向囊括立法、執法、司法、守法各環節的動態體系轉變，雖是法“律”到法“治”的一字之變，卻體現著全面推進依法治國的整體要求，意味著國家治理體系和治理能力的一次重大躍升。

　　2018年3月11日，十三屆全國人大一次會議在人民大會堂舉行，高票表決通過憲法修正案，把習近平新時代中國特色社會主義思想等黨的十八大以來的理論創新、實踐創新、制度創新成果載入憲法，為中華民族偉大復興提供了根本法治保障。

　　設立國家憲法日，在全社會弘揚憲法精神；制定國歌法，與已施行的國旗法、國徽法一道，構成落實憲法規定的國家象征與標志重要制度；全國人大常委會首次聽取備案審查工作情況報告，5年接受報送備案規范性文件4778件......在黨中央領導下，實施憲法制度、加強憲法監督、維護憲法權威擺在全面依法治國突出位置，取得重要進展。

　　“立善法于天下，則天下治”。法律的制定和修改不僅體現在國家治理層面上，更關乎每個公民的切身利益，體現在對公民權益的維護上。比如個人所得稅怎么收，直接影響百姓的“錢袋子”。2018年8月，個人所得稅法修改完成，給千家萬戶送來重大減稅利好，被視為個人所得稅制改革邁出的堅實一步：不是一刀切的收費，而是按照每個家庭，每個個體的具體情況來進行征收。

　　法隨時變，國家經濟社會發展到哪里，立法就跟進到哪里。我們還制定了國家安全法、網絡安全法等，堅決維護國家安全與核心利益；頒布國際刑事司法協助法、電影產業促進法等，填補相關領域法律空白；出臺外商投資法，助力更高水平對外開放；修改中小企業促進法、預算法、農村土地承包法，推動實現經濟高質量發展......一批事關國計民生的法律法規相繼落地，為經濟社會發展夯實法治基礎。

　　對關系到老百姓直接安全的食品、藥品等問題，黨中央和國家給予了高度關注，對疫苗管理進行專門立法，解決疫苗管理中存在的突出問題，積極回應社會關切；修改環境保護法、大氣污染防治法，出臺土壤污染防治法，解決“心肺之痛”，助力打贏藍天碧水凈土保衛戰。

　　立良法，更要謀善治。為保證法律的實施，司法機關必須要公平正義的執法。為保證執法的公平正義，就要建立科學的司法體制，推進司法體制改革向縱深發展，以提高司法的公信力和辦案的司法能力，解決制約司法能力、司法公信力效力發揮的體制機制問題。

　　怎么才能解決呢?采用“讓審理者裁判，由裁判者負責”的司法責任制是關鍵。黨的十八大以來，12萬多名法官、9萬多名檢察官遴選入額，優質司法資源充實辦案一線。直接由獨任法官、合議庭簽署的裁判文書達98%以上。誰判案誰負責，入額辦案，辦案擔責，有責追究的司法權運行機制正在形成。

　　“執行難”直接影響社會公平正義的貫徹，這也是非常令老百姓焦慮的一個問題。2016年，人民法院系統打響“基本解決執行難”戰役。2019年3月12日，最高人民法院鄭重宣告：“‘基本解決執行難’這一階段性目標如期實現。”2019年7月14日，中央全面依法治國委員會印發《關于加強綜合治理從源頭切實解決執行難問題的意見》，向“切實解決執行難”目標邁進，使得司法效率得到大幅提升。

　　同時，延續了半個多世紀的勞教制度被廢除了。人民群眾打官司難的問題，通過立案登記制也解決了。檢察機關開展公益訴訟，更好維護公共利益。居住證改革讓兩億非戶籍人口在居住地“扎根”。為防止干預辦案，我們筑起了防范權力干預司法的“防火墻”“高壓線”，黨內有法規，法院內部也有一些具體的制度。以審判為中心的刑事訴訟制度改革守牢防范冤錯案件的底線，冤假錯案數量降低。這些都是發生在我們身邊能夠切實感受到的和群眾利益密切相關的事情。

　　我們發揮法律、法治的保障引領作用，是要保障什么呢?就是保障經濟高質量發展。“法治是最好的營商環境”——中央全面依法治國委員會第二次會議上，習近平總書記深刻闡述了這一重要論斷。2018年5月31日，最高人民法院第一法庭上，隨著審判長孫華璞敲響法槌，物美集團創始人張文中迎來了期待多年的無罪判決。這是對民營經濟保護的一個典型案例。

　　為加強對知識產權的保護和運用，我們設立了知識產權法院，進一步健全技術創新激勵機制。為充分發揮司法在推動網絡經濟創新發展、保障網絡安全、構建互聯網治理體系方面的職能和作用，又增設了互聯網法院。首次以中央名義出臺完善產權保護制度，依法保護產權的頂層設計，進一步推進產權保護法制化，對采取強制措施更加嚴格規范，依靠法治平等保護各類市場主體的產權，也就是保護社會生產力。

　　法治政府建設取得重大成績。制定了《重大行政決策程序暫行條例》，滿足依法治國迫切需要；省市縣三級政府部門權力和責任清單均已向社會公布，實現政府管理模式的重大變革；打造“寬進、快辦、嚴管、便民、公開”的審批服務模式，用行政權力的“減法”換取市場活力的“乘法”，國務院部門累計取消行政審批事項超過600項......使得法治政府建設深入推進。

　　公平正義暖人心：堅持法治建設以人民為中心，用法治保障和增進人民福祉，讓億萬百姓有更多獲得感幸福感安全感。掃黑除惡就是一個有力例證，為百姓生活創造了安居樂業的環境。

　　正如習近平總書記深刻指出的：“要把體現人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實到依法治國全過程”。因此法治中國建設要以人民為中心，聚焦群眾所急、所盼、所需的問題，如食品、藥品領域的安全問題。從辦理身份證到機動車年檢，從尋求法律服務到反映自身訴求，百姓身邊“點滴事”，直接影響億萬群眾對法治建設的切身感受。人民法院打造“一站式”多元解紛機制和訴訟服務中心，四級檢察院同步完善實體、熱線、網絡三大平臺提供一站式服務，公安機關持續推出駕照全國“一證通考”等一系列便民舉措，司法行政機關推動公證服務“最多跑一次”，多地信訪部門窗口從“隔墻喊”變“坐下談”......黨的十八大以來，一項項呼應民生需求、順應時代發展的法治建設“暖心”舉措，正在中國大地上不斷涌現。

　　黨的十八大以來，國家也非常重視普法教育。從設立國家憲法日到開展憲法宣傳周，從學齡兒童到耄耋老人，從機關、鄉村、社區、學校到網站、微博、微信、客戶端，一個人人參與法治建設、全社會大普法的格局正在加速形成。辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治理念，正在全社會春風化雨、沁人心田。

　　以上是黨的十八大以來，我們國家實施全面依法治國取得的一些令人矚目的成績。同時我們也不能否認，在這一過程當中依然還存在著問題。

　　(二)存在的問題

　　黨的十八屆四中全會《決定》指出，法治建設的問題主要表現為：有的法律法規未能全面反映客觀規律和人民意愿，針對性、可操作性不強，立法工作中部門化傾向、爭權諉責現象較為突出；有法不依、執法不嚴、違法不究現象比較嚴重，執法體制權責脫節、多頭執法、選擇性執法現象仍然存在，執法司法不規范、不嚴格、不透明、不文明現象較為突出，群眾對執法司法不公和腐敗問題反映強烈；部分社會成員尊法信法守法用法、依法維權意識不強，一些國家工作人員特別是領導干部依法辦事觀念不強、能力不足，知法犯法、以言代法、以權壓法、徇私枉法現象依然存在。

　　以“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”的社會主義法治新十六字方針為評判標準，我們的法治建設主要存在以下問題：

　　1.立法數量不足、質量不夠高

　　以前我們認為自己國家的立法已經比較完備了，但是看一看周邊國家和西方發達國家，印度是700多部法律，德國是1000多部，韓國就更多了，有2000多部，而我們國家目前由全國人大常委會通過的法律是276部左右，可見我們的法律數量是嚴重不足的。將來我們的立法工作要把這個短板給補上。

　　從法律整體觀察，立法簡單概括，操作性不強的問題仍比較突出。在立法質量上，我們跟黨的十九大報告強調的“以良法促進發展、保障善治”要求還有一定的距離。有些法律沒有達到良法的標準。什么叫良法呢?就是具備公開、明確、穩定、可預期、無內在矛盾、可遵循、具有同一性、不溯及既往等品質之法。如若達不到這個標準，有時候就會使得可遵循的基本要求很難做到，導致法律的執行力被大大降低。

　　隨著中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。良法善治，應該是美好生活的基礎和前提。我們必須認識到良法促進發展、推動繁榮的作用，進而提高對新時代良法需求的認識。從良法的標準衡量，有些法律還存在規定不夠明確，針對性、可操作性不高等問題。在立法技術方面，還存在諸如對關鍵概念缺乏界定、新舊法律規則如何適用規定不明、法律語言精雕細刻不夠等問題，影響了法律規定的明確性。實踐中“各依各法”“依法打架”現象沒有根本性改善，法律之間，甚至同一法律的不同規定之間，程度不同地存在規定不統一的問題。這些都是接下來我們要在立法層面上加以改進的。

　　2.選擇性執法

　　何謂選擇性執法?選擇性執法主要包括選擇執法依據、選擇執法對象、選擇執法形式、選擇執法時間、選擇執法強度等。

　　選擇性執法首先指選擇執法依據。法律法規規章，哪個對自己有利就執行哪個。典型表現就是“黑頭的(法規)不如紅頭的(文件)、紅頭的不如白頭的(領導批示)”。一般而言，越是級別低的，體現的地方部門利益越多，因此執行的時候有越是高階位的法律越不去選，越是階位低的法律越去選的情況發生。

　　第二是選擇執法對象、形式、時間、強度。我國法治化推進過程中，選擇性執法這一執法方式至今沒有得到徹底改變。在推進法制化進程中，執法應該是穩定、常規的。選擇性執法將本應履行、不能放棄的職責、公權力視同可以行使、可以放棄，甚至可以交換的私權力，隨意、恣意執法，權力商品化，造成法律適用的不公，增加了市場環境的不可預期，降低了違法的成本，減損了法律的實效，破壞了法律的權威，使法律失信于民。其結果往往不是“優勝劣汰”，而是“劣勝優汰”。因此選擇性執法是我們目前應該重視、著重解決的問題。

　　3.司法不公

　　在司法實踐中，突破法律、選擇性適用法律、以倫理道德判案的現象并不少見。有些司法機構以上訴率、上訪率的高低作為衡量司法優劣的尺度。法官為了減少上訴上訪，個案判決往往突破以事實為根據、以法律為準繩的基本原則，“息事寧人”“擺平當事人”，服務于少上訪這一所謂地方穩定的“大局”，有時甚至“拿錢買平安”。

　　這是對司法公平公正的極大損害。

　　習近平總書記在黨的十八屆中央政治局第四次集體學習時的講話中指出：“群眾反映，現在一個案件，無論是民事案件，還是刑事案件，不托人情、找關系的是少數。尤其是到了法院審判環節，請客送禮、打招呼、批條子的情況很嚴重。現在常有一些‘撈人’的事，聲稱可以擺平什么腐敗案件、操作改變死刑判決，要價很高，有的高達幾百萬元。是不是有這樣的事?這些錢花到哪里去了?得好處的有多少人、多少環節?這不就是說花錢可以免罪、花錢可以買命嗎?有的司法人員吃了原告吃被告，兩頭拿好處。這樣的案例影響很壞!群眾反映強烈。”在《嚴格執法，公正執法》一文中，習近平總書記更是指出：“有的政法機關和干警執法隨意性大，粗放執法、變通執法、越權執法比較突出，要么有案不立、有罪不究，要么違規立案、越權管轄；有的濫用強制措施，侵犯公民合法權益；有的辦關系案、人情案、金錢案，甚至徇私舞弊、貪贓枉法；等等。”

　　4.一些比較普遍的違法現象

　　諸如中國式過馬路、私搭亂建、私自擺攤設點、職業醫鬧、職業上訪人、票販子、號販子、坑蒙拐騙、欺詐敲詐……所暴露的問題就是公眾違法現象的普遍。正如有人總結的，當下的中國，大家都希望別人守法，但并不要求自己守法，總擔心自己守法會吃虧。當然這不是指所有的人，而是有一部分人是這樣。

　　毫無疑問，公眾普遍違法是無法支撐起法治中國建設的。尤其是個別老百姓并不總是要求依法行政、依法辦事，而是在依法行政、依法判決對其有利時要求依法，而當依法辦事對其不利時往往會選擇上訪、鬧訪、甚至暴力手段等非正常手段要求滿足其合理或者不合理要求。也就是說存在一種對別人要依法辦事，對自己要網開一面的心理。基于此，現階段要達到全民守法還是比較困難的，必須要把這種非正確的意識逐漸克服、摒棄掉。

　　要提高公民的法治意識還有漫長的路要走，這就要求我們的領導干部好好發揮上行下效的作用。官員自身要守法，如果官員說話不算話，沒有誠信，不把法律當回事，那么讓老百姓樹立起法律意識是很困難的。民以吏為師，官員的表率作用在全民守法過程中起著非常重要的作用。

　　四、中國今后的法治道路怎么走

　　黨的十九屆四中全會指出，必須堅定不移走中國特色社會主義法治道路，加快形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，加快形成完善的黨內法規體系，并從四個方面提出了一系列體制機制制度的保障舉措。

　　一是健全保證憲法全面實施的體制機制。依法治國首先要堅持依憲治國，依法執政首先要堅持依憲執政。堅持和完善中國特色社會主義法治體系，首先必須從加強憲法實施和監督、落實憲法解釋程序機制、推進合憲性審查工作、加強備案審查制度和能力建設等方面，進一步健全保證憲法全面實施的體制機制。

　　二是完善立法體制機制。“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治。”建設中國特色社會主義法治體系，必須進一步健全和完善立法體制機制，不斷提高立法質量和效率，以良法保障善治。

　　三是健全社會公平正義法治保障制度。公平正義是法治的生命線。必須從新時代我國社會主要矛盾深刻變化的戰略高度，堅持法治建設為了人民、依靠人民，通過嚴格執法、公正司法，努力讓人民群眾在每一項執法決定、每一個司法案件中感受到公平正義。

　　四是加強對法律實施的監督。要保證法律全面公正實施，就必須切實加強監督，以保證行政權、監察權、審判權、檢察權得到依法正確行使，保證人民群眾的合法權益得到切實保障。

　　如何加強對法律實施的監督，是目前面臨的迫切問題。法律的生命力在于嚴格執行和全面遵守。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視加強對法律實施的監督，黨的十九屆四中全會又提出了許多重要舉措：

　　一是堅決排除對執法司法活動的干預。人民群眾對通過打招呼、批條子、遞材料等干預執法司法案件的現象深惡痛絕，要堅決排除各種非法干預，堅決排除各種潛規則，絕不允許法外開恩，絕不允許辦關系案、人情案、金錢案。

　　二是拓展公益訴訟案件范圍。加強生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、英烈權益保護等領域的公益訴訟，有利于保證維護公共利益的法律制度得到有效實施。

　　三是加大對嚴重違法行為處罰力度，實行懲罰性賠償制度，強化刑事責任追究。特別是對于主觀惡意違法且造成嚴重后果的，不予以嚴厲懲罰和制裁，就不足以維護法律權威、保證法律實施。

　　四是加大全民普法力度，增強全民法治觀念，完善包括律師、公證、法律援助、司法鑒定、仲裁、人民調解等在內的公共法律服務體系，方便人民群眾得到法律服務，夯實依法治國群眾基礎。

　　五是各級黨和國家機關以及領導干部要帶頭尊法學法守法用法，提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定、應對風險的能力，以“關鍵少數”帶動全社會嚴格執行和遵守法律，奮力推動法治國家、法治政府和法治社會建設。

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　　(根據宣講家網報告整理編輯，

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