宋世明 中共中央黨校(國家行政學(xué)院)公共管理教研部教授 博士生導(dǎo)師

　　《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十九大提出，把“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

　　深化黨和國家機構(gòu)改革，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，前者是手段，后者是目的。讓我們溫習(xí)一下習(xí)近平總書記關(guān)于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一段重要論述。2013年11月12日，習(xí)近平總書記指出，國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，國家治理能力是運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力。因此，黨和國家機構(gòu)職能體系是中國特色社會主義的一個重要組成部分。

　　《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》(以下簡稱《方案》)將深化黨和國家機構(gòu)改革與推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化二者之間的關(guān)系鮮明地勾勒出來。《方案》指出，以加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，以推進黨和國家機構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點，改革機構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化職能配置，深化轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，提高效率效能，積極構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行高效的黨和國家機構(gòu)職能體系。

　　一、深化黨和國家機構(gòu)改革的總體判斷

　　2018年開啟的黨和國家機構(gòu)改革是一次系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性的改革。根據(jù)習(xí)近平總書記的重要論述，作為一名普通教師，我認(rèn)為，2018年進行的黨和國家機構(gòu)改革是一場全方位、立體式、戰(zhàn)略性的組織變革，具有劃時代的意義。根據(jù)戰(zhàn)略管理的一般原理，凡是戰(zhàn)略性的組織變革，一定有四個規(guī)范性要求：一是根據(jù)價值確定目的，二是根據(jù)目的確定目標(biāo)，三是根據(jù)目標(biāo)確定路徑，四是針對問題確定對策。下面，我從四個維度對2018年開啟的黨和國家機構(gòu)改革進行比較全面的分析。

　　(一)價值定位

　　2018年開啟的深化黨和國家機構(gòu)改革的價值定位是什么?簡而言之，就是進一步將黨對一切工作的全面領(lǐng)導(dǎo)制度化，不斷提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力。

　　(二)目的定位

　　2018年，深化黨和國家機構(gòu)改革的目的定位，就是為了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。深化黨和國家機構(gòu)改革是手段，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是目的。

　　(三)目標(biāo)確定

　　2018年開啟的深化黨和國家機構(gòu)改革的目標(biāo)定位是，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行高效的黨和國家機構(gòu)職能體系。

　　(四)路徑選擇

　　2018年開啟的深化黨和國家機構(gòu)改革的路徑選擇是統(tǒng)籌黨政軍群機構(gòu)改革。2018年2月28日通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》提出，要統(tǒng)籌黨政軍群機構(gòu)改革。首先，我們要特別關(guān)注統(tǒng)籌黨政軍群機構(gòu)改革中“軍”的方面。統(tǒng)籌黨政軍群機構(gòu)改革，一是有利于統(tǒng)一武裝力量體系的領(lǐng)導(dǎo)指揮系統(tǒng)，二是有利于使人民軍隊?wèi)?zhàn)斗力支撐體系更加縱深渾厚。其次，統(tǒng)籌黨政軍群機構(gòu)改革中的“群”包括兩個方面：一是群團組織，二是社會組織。群團組織的改革主要是解決因“四化”而活力不足的問題，這里的“四化”是指有些群團組織或多或少地存在機關(guān)化、行政化、貴族化、娛樂化的問題。社會組織的改革主要是解決因行政化傾向而活力不足的問題。為了提高社會組織的活力，需要采取的措施就是行政權(quán)力從社會組織中退出來。社會組織的本質(zhì)屬性是社會性。為什么黨的組織要在社會組織中得以建立和加強?這是加強黨對社會組織領(lǐng)導(dǎo)的一個內(nèi)在需要，也是使國家與社會組織相得益彰的一個內(nèi)在需要。2018年開啟的深化黨和國家機構(gòu)改革的意義特別重大，其中一個重大意義就是社會組織是黨和國家在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中的一個伙伴。

　　(五)針對問題確定對策

　　2018年開啟的深化黨和國家機構(gòu)改革針對哪些問題確定對策?《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》中列舉了十個方面的問題。從學(xué)理上分析，我認(rèn)為以下六個方面的問題特別重要：一是一些領(lǐng)域黨的機構(gòu)設(shè)置還不夠健全有力；二是黨政機構(gòu)職責(zé)重疊，仍存在疊床架屋問題；三是政府機構(gòu)職責(zé)分散交叉；四是政府職能轉(zhuǎn)變還不到位；五是中央地方機構(gòu)上下一般粗問題突出；六是群團改革、事業(yè)單位改革還未完全到位。

　　在第一部分和大家交流的過程中，我過多地強調(diào)了深化黨和國家機構(gòu)改革是為了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并且用了過多的時間強調(diào)二者之間的關(guān)系。實際上，深化黨和國家機構(gòu)改革的意義特別重大。《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》指出，深化黨和國家機構(gòu)改革，是新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的必然要求，是加強黨的長期執(zhí)政能力建設(shè)的必然要求，是社會主義制度自我完善和發(fā)展的必然要求，是實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)、建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必然要求。

　　二、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

　　在學(xué)術(shù)界，“治理”是一個熱詞，幾乎所有學(xué)者都在以不同的方式、從不同的角度談?wù)?ldquo;治理”。那么，我們?nèi)绾卫斫庵袊厣膰抑卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化?在這部分，我想和大家交流以下幾個小問題。

　　(一)關(guān)于國家治理體系和治理能力的定義

　　習(xí)近平總書記指出，國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力。

　　那么，從一般意義上講，什么叫“治理體系”?怎樣理解“治理體系”?“治理體系”有兩個最基本的要素：一是機構(gòu)，二是規(guī)則。既然有機構(gòu)，就必然有職能。根據(jù)習(xí)近平總書記的論述，我試著給“國家治理體系和國家治理能力”一個學(xué)術(shù)定義：國家治理體系，是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的機構(gòu)職能體系與制度體系；國家治理能力，是運用國家制度、特定治理方式管理、治理事關(guān)國家發(fā)展的公共事務(wù)的能力。那么，國家治理體系到底有哪些子體系、有哪些具體能力?國家治理體系至少包括四個子體系：一是黨的領(lǐng)導(dǎo)體系，二是政府治理體系，三是人民武裝力量體系，四是群團工作體系。與此相適應(yīng)，國家治理能力至少包括四個方面：一是黨的領(lǐng)導(dǎo)力，二是政府執(zhí)行力，三是人民軍隊?wèi)?zhàn)斗力，四是群團組織和社會組織活力。

　　(二)國家治理體系與治理能力之間的關(guān)系

　　國家治理體系和國家治理能力雖然有緊密聯(lián)系，但又不是一碼事。國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成，有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能。國家治理體系和國家治理能力雖然有緊密聯(lián)系，但又不是一碼事，不是國家治理體系越完善，國家治理能力自然而然就越強。縱觀世界，各國各有其治理體系，而各國治理能力由于客觀情況和主觀努力的差異又有或大或小的差距。

　　2018年12月18日，在慶祝改革開放40周年大會上的講話中，習(xí)近平總書記指出，改什么、怎么改必須以是否符合完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)為根本尺度，該改的、能改的我們堅決改，不該改的、不能改的堅決不改。這是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的精髓要義。

　　(三)如何理解國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的個性與共性

　　中國特色不是“中國例外”，中國特色同樣蘊含著世界各國治國理政的基本規(guī)律。但是，中國特色國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必定有自己的特色、自己的個性。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不是要抹殺這些個性，而是要尊重這些個性。

　　第一，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的個性。

　　其一，中國國家治理體系的靈魂有特色。中國國家治理體系是由若干子體系構(gòu)成的，而這個體系的核心和靈魂就是中國共產(chǎn)黨。中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。

　　其二，中國國家治理體系的基本單元有特色。中國國家治理體系的基本單元至少包括七個方面：一是中國共產(chǎn)黨，二是八個民主黨派，三是國家機構(gòu)，四是人民政協(xié)，五是人民武裝力量體系，六是黨政機關(guān)直屬事業(yè)單位，七是群團組織。

　　其三，中國國家制度下的決策、執(zhí)行、監(jiān)督有特色。首先，決策有特色。在中國，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量。那么，最高政治決策中樞就是中共中央政治局常委。我們的核心是確定的，我們的政治決策中樞是確定的，但是有一個問題還有待進一步解決，那就是輔助決策中樞的決策輔助系統(tǒng)。2018年開啟的黨和國家機構(gòu)改革，就是要解決這個問題。其次，執(zhí)行有特色。黨中央的重大決策一旦做出，在實踐中執(zhí)行的主體是兩大系統(tǒng)、兩層結(jié)構(gòu)：一是黨的機關(guān)，二是政府部門。這是個性。但是個性也容易帶來問題，比如在政務(wù)管理領(lǐng)域，有的黨政機構(gòu)職責(zé)重復(fù)、工作重合。最后，監(jiān)督有特色。在黨和國家各項監(jiān)督制度中，黨內(nèi)監(jiān)督是第一位的，黨內(nèi)監(jiān)督失靈，其他監(jiān)督必然失效。

　　認(rèn)識個性，是為了尊重個性，也是為了更好地解決個性帶來的問題。2018年，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》。同時，《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》提出組建國家監(jiān)察委員會，同中央紀(jì)律檢查委員會合署辦公，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項職責(zé)，實行一套工作機構(gòu)、兩個機關(guān)名稱。

　　第二，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的共性。

　　其一，國家治理的科學(xué)化。中國共產(chǎn)黨高揚科學(xué)執(zhí)政的旗幟。如果不實行國家治理的科學(xué)化，怎么能夠“治大國若烹小鮮”?因此，國家治理的科學(xué)化是共性特征之一。

　　其二，國家治理的法治化。依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。國家治理的法治化，是把權(quán)力納入法治軌道，不是把法治納入權(quán)力軌道。一旦把法治納入權(quán)力軌道，那就是把法治關(guān)進權(quán)力的籠子，而不是把權(quán)力關(guān)進制度的籠子。

　　其三，國家治理的民主化。《中華人民共和國憲法》第二條規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機統(tǒng)一，是中國共產(chǎn)黨治理國家的最大特點之一。我們要實現(xiàn)國家治理的民主化，這是我國長治久安的一個最根本的保證。

　　其四，國家治理的績效化。以人民為中心的具體體現(xiàn)就應(yīng)該是國家治理的績效化。以人民為中心不是一句空洞的口號，而是要去具體實現(xiàn)、生動實現(xiàn)的。簡單地說，國家治理的績效化，就是以人民為中心。

　　三、深化黨中央機構(gòu)改革

　　中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。深化黨中央機構(gòu)改革，要著眼于健全加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度，優(yōu)化黨的組織機構(gòu)，建立健全黨對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機制，更好發(fā)揮黨的職能部門作用，推進職責(zé)相近的黨政機關(guān)合并設(shè)立或合署辦公，優(yōu)化部門職責(zé)，提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅強有力。

　　如何認(rèn)識2018年開啟的深化黨中央機構(gòu)改革?從學(xué)術(shù)層面來看，深化黨中央機構(gòu)改革是在三個層面展開的：一是決策層面，二是執(zhí)行層面，三是監(jiān)督層面。在決策層面，要建立健全黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，加強黨對重大工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在執(zhí)行層面，要統(tǒng)籌設(shè)置黨政機構(gòu)，合理配置政務(wù)管理職能。在監(jiān)督層面，要推進黨的紀(jì)律檢查體制和國家監(jiān)察體制改革，健全黨和國家監(jiān)督體系。

　　(一)決策層面：建立健全黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)

　　目前，黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)有十個，包括中央全面深化改革委員會、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會、中央財經(jīng)委員會、中央外事工作委員會、中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央機構(gòu)編制委員會、中央國家安全委員會、中央軍民融合發(fā)展委員會、中央全面依法治國委員會、中央審計委員會。關(guān)于這十個委員會，我要做一下分析。第一，建立和完善十個黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，就是要把輔助決策機構(gòu)體系化，更好地支撐和保障最高政治決策中樞的決策，更好地發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。第二，這十個委員會，是為了更好地支撐和保障黨對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)。第三，這十個黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的職能包含四個方面：一是頂層設(shè)計，二是總體部署，三是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，四是整體推進。

　　(二)執(zhí)行層面：在政務(wù)管理職能領(lǐng)域更好地發(fā)揮黨中央職能部門的歸口統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能

　　在政務(wù)管理職能領(lǐng)域是如何加強黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的?主要有三種具體辦法：一是合并設(shè)立，二是歸口管理，三是歸口領(lǐng)導(dǎo)。

　　(三)監(jiān)督層面：推動紀(jì)律檢查體制和國家監(jiān)察體制改革，健全黨和國家監(jiān)督體系

　　加強上級紀(jì)律檢查機關(guān)對下級監(jiān)察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會。組建國家監(jiān)察委員會，同中央紀(jì)律檢查委員會合署辦公，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項職責(zé)，實行一套工作機構(gòu)、兩個機關(guān)名稱。不再保留監(jiān)察部、國家預(yù)防腐敗局。將最高人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等反腐敗相關(guān)職責(zé)整合，進一步提高我們黨自我凈化、自我監(jiān)督能力。中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政面臨的最大挑戰(zhàn)是對權(quán)力的監(jiān)督。需要注意的是，我們的監(jiān)察機構(gòu)，不僅監(jiān)督黨政機關(guān)、干部隊伍、公務(wù)員隊伍，還監(jiān)督一切行使公權(quán)力的組織和個人，這個監(jiān)督是全覆蓋的。

　　《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》實施后，不同層面也有一些反應(yīng)，當(dāng)然，這些反應(yīng)未必是對的，但是既然有反應(yīng)，我們就有探討的必要。有觀點認(rèn)為，上述三個層面的安排是不是又重新黨政不分了?當(dāng)然不是。還有觀點認(rèn)為，上述三個層面的安排是不是回歸過去了?當(dāng)然也不是。我給大家做一下分析。決策、執(zhí)行、監(jiān)督三大層面的制度安排，不是“全面管理”，而是“全面領(lǐng)導(dǎo)”，但絕不是什么都不管；不是“歸口領(lǐng)導(dǎo)”政府各部門，而是通過黨對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)實現(xiàn)黨的“全面領(lǐng)導(dǎo)”；不是“包攬全局、代替各方”，而是“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”；不是以黨的組織機構(gòu)職能覆蓋國家機構(gòu)的職能，而是理順黨政職責(zé)關(guān)系；不是“以黨代政”，而是依法執(zhí)政、依法行政。

　　下面，回顧一下1949年以來我們黨是如何處理黨政關(guān)系的。

　　第一個階段，1949年到十一屆三中全會前，我們黨處理黨政關(guān)系的基本原則與做法。1953年2月，毛澤東同志指出，關(guān)于黨政關(guān)系，所謂黨政不分的意思，就是黨要統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，方針政策要統(tǒng)一；所謂黨政分開，就是說具體業(yè)務(wù)由各業(yè)務(wù)部門去搞。1958年，我們黨在處理黨政關(guān)系的原則上又有所變化。1958年，毛澤東同志提出了處理黨政關(guān)系的一個基本原則：大權(quán)獨攬，小權(quán)分散；黨委決定，各方去辦；辦也有決，不離原則；工作檢查，黨委有責(zé)。1958年以后，我們黨處理黨政關(guān)系的一個主線就是加強黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，采取的措施主要是兩條：一是成立了五個領(lǐng)導(dǎo)小組，包括財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、政法領(lǐng)導(dǎo)小組、外事領(lǐng)導(dǎo)小組、科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)小組、文教領(lǐng)導(dǎo)小組；二是在黨委系統(tǒng)里設(shè)立了與政府對口的部門。

　　第二個階段，從黨的十一屆三中全會到黨的十八大之前，我們黨處理黨政關(guān)系的基本原則是黨政分開和黨的制度建設(shè)。1978年12月13日，鄧小平同志指出：實行一元化領(lǐng)導(dǎo)，變成了黨政不分、以黨代政；堅持中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，變成了“一切統(tǒng)一口徑”。因此，從黨的十一屆三中全會開始到黨的十八大之前，我們黨處理黨政關(guān)系的基本原則是黨政分開和黨的制度建設(shè)。

　　第三個階段，黨的十八大以來，我們強調(diào)的是加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。黨的十九屆三中全會采取了全面措施，理順了黨政關(guān)系，加強了黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。那么，如何看待這個問題?我想和大家交流兩個邏輯，一是歷史的邏輯，二是實踐的邏輯。

　　其一，歷史的邏輯。20世紀(jì)80年代，鄧小平同志根據(jù)此前權(quán)力過于集中的狀況，采取了黨政分開和黨的制度建設(shè)，理順了黨政關(guān)系。鄧小平同志強調(diào)的黨政分開和黨的制度建設(shè)，從來也不是為了否定黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是為了更好地加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，主要是解決黨要善于領(lǐng)導(dǎo)的問題。這方面取得的重大成效主要體現(xiàn)在兩個方面：一是黨委系統(tǒng)和政府系統(tǒng)對口設(shè)置的問題已經(jīng)比較徹底地加以解決；二是對過去黨委系統(tǒng)副書記過多的問題加以解決，這對于加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，提高工作效率和效能，都有莫大的好處。這是堅持黨政分開和黨的制度建設(shè)取得的兩個重大的歷史貢獻，我們是在這個基礎(chǔ)上進一步加強和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)的。

　　但是，從黨的十一屆三中全會到黨的十八大之前，這一階段的黨政分開的實踐也存在三個必須汲取的歷史教訓(xùn)，這三個歷史教訓(xùn)就構(gòu)成了加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，理順黨政職責(zé)關(guān)系的歷史邏輯。這三個歷史教訓(xùn)分別是：第一，導(dǎo)致了碎片化的治理；第二，黨政機構(gòu)還不夠健全有力，黨政機構(gòu)職責(zé)重疊，仍存在疊床架屋的問題；第三，原有經(jīng)濟增長方式達到極限的同時出現(xiàn)了利益固化現(xiàn)象。這是新時代加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，理順黨政職責(zé)關(guān)系的歷史邏輯。

　　其二，實踐的邏輯。我把實踐的邏輯概括為兩條：第一，是中國進入新時代，增強國家綜合國力的內(nèi)在需求；第二，是全面深化改革，建立新制度的內(nèi)在要求。為了增強綜合國力這個內(nèi)在需求，也需要加強黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，為了實現(xiàn)這一點，進一步理順黨政職責(zé)關(guān)系就是題中應(yīng)有之意了。怎樣理解它是全面深化改革，建立新制度的內(nèi)在需要?全面深化改革，當(dāng)然要在若干方面建立新的具體制度，在這個歷史階段，我們加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，進一步理順黨政關(guān)系，這就是實踐的邏輯。

　　今天，我們所做的一切，尤其是深化黨中央機構(gòu)改革，就是在新時代更好地推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

　　四、當(dāng)前轉(zhuǎn)變政府職能的核心

　　轉(zhuǎn)變政府職能，歷來是深化行政體制改革的核心，也是深化黨和國家機構(gòu)改革的重要任務(wù)。《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》指出，轉(zhuǎn)變政府職能，是深化黨和國家機構(gòu)改革的重要任務(wù)。要堅決破除制約使市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的體制機制弊端，圍繞推動高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，加強和完善政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護職能，調(diào)整優(yōu)化政府機構(gòu)職能，全面提高政府效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。這一部分，我想和大家主要交流的就是，使市場在資源配置中起決定性作用是打通政府職能轉(zhuǎn)變的“最后一公里”。

　　轉(zhuǎn)變政府職能是機構(gòu)改革的關(guān)鍵，這是1988年改革時提出的一個鮮明觀點，它既是一面旗幟，也是一個口號，更是一個奮斗的方向。我們在轉(zhuǎn)變政府職能方面，是取得了歷史性成就的。黨的十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》指出，實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變。黨的十八大報告再次強調(diào)，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變。這是我國政府職能轉(zhuǎn)變的一個總的方向。我習(xí)慣把它概括為“政府創(chuàng)造環(huán)境、人民創(chuàng)造財富”。

　　那么，我們的政府職能到底有哪些?1993年，我們對政府職能的定位是宏觀調(diào)控、社會管理、公共服務(wù)；2003年，黨和國家對政府職能的定位是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)；2018年，黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》進一步把政府職能體系概括為五個方面，即經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護職能。

　　時至今日，我們在轉(zhuǎn)變政府職能方面是有歷史性進步的。

　　(一)以“五位一體”為軸線構(gòu)建政府職能體系

　　國務(wù)院機構(gòu)改革是黨和國家機構(gòu)改革的一個有機組成部分，它是以“五位一體”為軸線構(gòu)建政府職能體系的。現(xiàn)在的政府職能，就是為了支撐和保障經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)。

　　(二)以“科學(xué)行政、依法行政、效能行政”三合一為軸心探索現(xiàn)代政府治理方式

　　從科學(xué)行政的角度來說，現(xiàn)代政府的治理方式至少有四項：一是綜合治理，二是系統(tǒng)治理，三是源頭治理，四是協(xié)同治理。從依法行政的角度來說，最基本、最重要的治理方式就是依法治理。從效能行政的角度來說，就是績效治理，全面實施績效管理是為了更好地實施績效治理。

　　(三)使市場在資源配置中起決定性作用是政府職能轉(zhuǎn)變的“最后一公里”

　　黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。

　　2014年5月26日，習(xí)近平總書記強調(diào)，提出使市場在資源配置中起決定性作用，是我們黨對中國特色社會主義建設(shè)規(guī)律認(rèn)識的一個新突破，是馬克思主義中國化的一個新的成果，標(biāo)志著社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展進入了一個新階段。只有使市場在資源配置中起決定性作用，政府才能騰出精力減稅降費，才能騰出財力加快人民滿意的服務(wù)型政府建設(shè)，也才能真正做到“政府創(chuàng)造環(huán)境、人民創(chuàng)造財富”。

　　怎樣才能使市場在資源配置中起決定性作用，并讓它落地生根、開花結(jié)果?就是要根據(jù)黨中央部署，深入推進簡政放權(quán)，將市場化改革進行到底，徹底斷掉依靠政府行政權(quán)力拉動經(jīng)濟增長的根。切入點就是“兩個清理”：一是清理政府直接配置市場資源的規(guī)模，最大限度減少政府對市場資源的直接配置；二是清理政府直接配置經(jīng)濟資源的職能，最大限度減少政府對市場活動的直接干預(yù)。實際上，“兩個清理”的重點是清理政府直接配置的土地資源和財政資源；“兩個清理”的最終目的是使市場在資源配置中起決定性作用，并讓它落地生根，最終創(chuàng)新政府配置資源的方式，提高資源配置的效率和公平性，必須由政府配置的經(jīng)濟資源也應(yīng)該采納市場規(guī)則、市場價格以及市場競爭。

　　我前面一直強調(diào)使市場在資源配置起決定性作用，但同時也要嚴(yán)格限定使市場在資源配置中起決定性作用的適用范圍。比如，在公共服務(wù)供給領(lǐng)域，“使市場在資源配置中起決定性作用”將是一場災(zāi)難；再比如，在政治建設(shè)中，“使市場在資源配置中起決定性作用”很可能就是權(quán)力與資本的結(jié)合。因此，在政治建設(shè)領(lǐng)域和政治體制改革領(lǐng)域，不能讓市場在資源配置中起決定性作用。說到這里，大家可能會問，十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》中明確提出“推動教育、文化、法律、衛(wèi)生、體育、健康、養(yǎng)老等公共服務(wù)提供主體多元化、提供方式多樣化”“推進非基本公共服務(wù)市場化改革”，又該如何理解。黨的十九屆三中全會部署的推進非基本公共服務(wù)市場化改革，我認(rèn)為這是公共服務(wù)供給方式的市場化，而不是公共服務(wù)供給責(zé)任的市場化。政府固有核心職能不能市場化，對政府的固有核心職能應(yīng)采取負(fù)面清單管理，對基本公共服務(wù)應(yīng)該實行正面清單管理。

　　我國基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)涵蓋了九大領(lǐng)域，我們對基本公共服務(wù)的正面清單管理已經(jīng)到位，但是對于不能市場化的政府固有核心職能還沒有實行負(fù)面清單管理。我個人的建議是：對于基本公共服務(wù)，國家兜底線，采取正面清單管理；對于不能市場化的政府固有核心職能，應(yīng)該采取負(fù)面清單管理。這也是國際上的成功經(jīng)驗。

　　對于非基本公共服務(wù)，可以采取市場化的制度安排，但是政府也應(yīng)該恰當(dāng)界定在公共服務(wù)市場化中的角色。在非基本公共服務(wù)市場化的制度安排中：第一，政府是公共服務(wù)需求的確認(rèn)者；第二，政府是公共服務(wù)類型、數(shù)量、質(zhì)量的最終確定者；第三，政府是購買服務(wù)的規(guī)則制定者；第四，政府是英明的購買者、謹(jǐn)慎的財政資助者、合同管理者；第五，政府是公私合作伙伴關(guān)系的管理者；第六，政府是所購公共服務(wù)的評估者。政府不能把非基本公共服務(wù)的生產(chǎn)讓渡出去。當(dāng)?shù)谌缴a(chǎn)以后，政府再請其他第三方對由第三方生產(chǎn)的公共服務(wù)質(zhì)量進行評估，這是不合理的。政府應(yīng)該是所購公共服務(wù)的評估者，從這個角度上講，在公務(wù)員系統(tǒng)中設(shè)置少而精的專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員是完全必要的。

　　我今天和大家過多地交流了“使市場在資源配置中起決定性作用”這一重點，沒有很好地兼顧兩點論，只是過多地強調(diào)了重點論。兩點論是使市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用，但是兩點論中也有重點論，在這一時段，使市場在資源配置中起決定性作用，就是轉(zhuǎn)變政府職能的“最后一公里”。轉(zhuǎn)變政府職能的起點是使政府在資源配置中起決定性作用，而轉(zhuǎn)變政府職能的終點，在理論上講就是使市場在資源配置中起決定性作用。我們已經(jīng)離開了起點，但是遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有到達終點，那么為了讓我們早一天到達終點，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動中國高質(zhì)量發(fā)展，還是讓我們從“兩個清理”做起。

　　最后，給大家做一個簡單的小結(jié)。今天，我和大家交流的題目是“深化黨和國家機構(gòu)改革，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，本專題有三個推論，就是2018年開啟的深化黨和國家機構(gòu)改革有“三個不再”。

　　第一，不再是單純地深化行政體制改革，而是深化黨和國家機構(gòu)改革。但是在深化黨和國家機構(gòu)改革中，并沒有取消深化行政體制改革，因為轉(zhuǎn)變政府職能的任務(wù)還沒有徹底完成。

　　第二，不再是單純地進行政府機構(gòu)改革，而是統(tǒng)籌黨政軍群機構(gòu)改革，這是此次改革的一個鮮明特征。當(dāng)然，統(tǒng)籌黨政軍群機構(gòu)改革并沒有取消政府改革，推進國家治理現(xiàn)代化也沒有取消政府治理現(xiàn)代化。黨要提升領(lǐng)導(dǎo)力，政府要提升執(zhí)行力，政府為了更好地提升執(zhí)行力，在政府系統(tǒng)內(nèi)部就要更好地提高自己的領(lǐng)導(dǎo)力。黨的十八屆三中全會提出，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運行機制。這是政府改革的一個范疇，是政府治理現(xiàn)代化的一個范疇。需要注意的是，并不是說有了統(tǒng)籌黨政軍群機構(gòu)改革，就沒有政府改革了，這是不符合實際情況的。為了提高政府的執(zhí)行力，更好地完成黨交辦的任務(wù)，政府的改革任務(wù)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有完成，但無論怎么改，都要以人民為中心，都要建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。

　　第三，不再是單純地建立起完善的中國特色社會主義行政管理體制，而是構(gòu)建中國特色現(xiàn)代化國家治理體系。我們要以更加寬廣的胸懷，構(gòu)建中國特色現(xiàn)代化國家治理體系，為更好地提升國家治理能力奠定更好的組織基礎(chǔ)。當(dāng)然，從辯證法角度講，在構(gòu)建中國特色現(xiàn)代化國家治理體系的過程中，我們還是要不斷深化行政體制改革。比如，深入推進簡政放權(quán)，既是黨和國家機構(gòu)改革的一部分，更是中國行政體制改革的一部分。中國特色社會主義行政管理體制還有一個不斷完善發(fā)展的過程，但是它的完善必須在中國特色現(xiàn)代化國家治理體系這個大的框架內(nèi)去謀劃和推進。

　　以上是我今天圍繞“深化黨和國家機構(gòu)改革，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”要和大家交流的內(nèi)容。

　　(根據(jù)宣講家網(wǎng)報告整理編輯，

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