劉勇 國務(wù)院發(fā)展研究中心 研究員

　　改革開放40年來，我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展取得了巨大成就，同時也存在發(fā)展不平衡、不全面和不完善等問題。“十三五”規(guī)劃綱要明確指出，以區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，以“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展為引領(lǐng)，形成沿海沿江沿線經(jīng)濟(jì)帶為主的縱向橫向經(jīng)濟(jì)軸帶，塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務(wù)均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。

　　一、構(gòu)建空間市場一體化新框架

　　一般認(rèn)為，空間市場一體化動力來源有：一是市場機(jī)制的內(nèi)在要求；二是區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)大，要求有越來越廣闊的市場空間。眾所周知，市場經(jīng)濟(jì)的核心是形成市場競爭價(jià)格和引導(dǎo)機(jī)制。市場空間越大，形成的競爭價(jià)格越合理，引導(dǎo)的資源配置就越有效。

　　空間市場一體化包括硬件一體化和軟件一體化。硬件一體化指區(qū)域間交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，包括道路聯(lián)通、貿(mào)易暢通，以確保可移動產(chǎn)品和要素(如人員、物流、資金和信息等)在空間上的自由流動，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置；軟件一體化指區(qū)域間產(chǎn)品質(zhì)量和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)財(cái)稅制度、社會公共政策和生態(tài)環(huán)保要求等的互認(rèn)互用，包括政策溝通、資金融通和民心相通，以點(diǎn)帶面，從線到片，逐步形成區(qū)域合作新格局。

　　為進(jìn)一步促進(jìn)新一輪空間市場一體化的健康發(fā)展，對其中最重要的環(huán)節(jié)之一，進(jìn)一步強(qiáng)化和發(fā)展交通基礎(chǔ)設(shè)施一體化，我們從宏觀、中觀和微觀三個層面提出一些建議。

　　宏觀層面，要實(shí)現(xiàn)跨省區(qū)市綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)之間的互聯(lián)互通。落實(shí)“四沿”戰(zhàn)略，構(gòu)建“四縱四橫”的“一日經(jīng)濟(jì)圈”目標(biāo)。“四縱”指：沿海縱線，大連、威海、青島、連云港、上海、福州、汕頭、廣州、北海等走向；京哈-京九線；二三線，二連浩特-包西線-西安重慶線-重慶貴陽南寧線-南寧湛江海口線-海口三(亞或沙)線；西部沿邊線，阿爾泰-伊犁-喀什-阿里-拉薩線。“四橫”指：北方捷道，大連、京津、包頭、臨河、哈密、烏魯木齊、阿拉山口口岸(霍爾果斯)等；隴海線-蘭西線-西格-格喀線；沿江線，滬漢蓉-成都拉薩線；臺灣福州-福州南昌長沙線-長沙貴陽昆明瑞麗線。

　　中觀層面，要實(shí)現(xiàn)各省區(qū)和各城市群之間的互聯(lián)互通。按照“腹地決定人口、經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)分布”和“人口向城鎮(zhèn)集中、城鎮(zhèn)向平地集中”的人口兩集中理論，以全國空間范圍人口、經(jīng)濟(jì)以及城鎮(zhèn)“大分散、小集中”和城市群體系內(nèi)部“大集中、小分散”為基本原則，構(gòu)建覆蓋全國所有國土的一體化綜合城鎮(zhèn)體系。

　　微觀層面，要實(shí)現(xiàn)新興都市圈和城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村之間的互聯(lián)互通。這可以作為硬件互聯(lián)互通的定量化評價(jià)方法。構(gòu)建有效連接所有建制鎮(zhèn)以上居民點(diǎn)的“直線三角形”道路交通網(wǎng)絡(luò)體系，做到“逢山開路、遇水架橋”。

　　二、形成區(qū)域分工合作新體系

　　隨著空間市場一體化范圍擴(kuò)大和程度深化，區(qū)域分工合作日益完善和提高。一般認(rèn)為，區(qū)域分工合作的起點(diǎn)是縣域，在都市縣和農(nóng)業(yè)縣分工合作的基礎(chǔ)上，按照區(qū)域分工與協(xié)作的基本原則，構(gòu)建如下多層次區(qū)域分工合作新體系。

　　(一)都市圈層

　　都市圈層是指一個地級及以上都市縣和其周邊若干產(chǎn)業(yè)關(guān)系密切農(nóng)業(yè)縣構(gòu)成的城鄉(xiāng)分工合作體系，相當(dāng)于我國的地級市行政區(qū)。“十三五”規(guī)劃綱要提出，發(fā)展一批中心城市，強(qiáng)化區(qū)域服務(wù)功能。超大城市和特大城市要加快提高國際化水平，適當(dāng)疏解中心城區(qū)非核心功能，強(qiáng)化與周邊城鎮(zhèn)高效通勤和一體發(fā)展，促進(jìn)形成都市圈。支持中部地區(qū)加快建設(shè)貫通南北、連接?xùn)|西的現(xiàn)代立體交通體系和現(xiàn)代物流體系，培育壯大沿江沿線城市群和都市圈增長極。

　　(二)城市群

　　城市群是指三個或以上都市圈構(gòu)成的都市分工協(xié)作體系，主要是城市與城市之間的分工合作。“十三五”規(guī)劃綱要提出，堅(jiān)持以人的城鎮(zhèn)化為核心、以城市群為主體形態(tài)、以城市綜合承載能力為支撐、以體制機(jī)制創(chuàng)新為保障，加快新型城鎮(zhèn)化步伐，提高社會主義新農(nóng)村建設(shè)水平，努力縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

　　加快城市群建設(shè)發(fā)展。優(yōu)化提升東部地區(qū)城市群，建設(shè)京津冀、長三角、珠三角世界級城市群，提升山東半島、海峽西岸城市群開放競爭水平。培育中西部地區(qū)城市群，發(fā)展壯大東北地區(qū)、中原地區(qū)、長江中游、成渝地區(qū)、關(guān)中平原城市群，規(guī)劃引導(dǎo)北部灣、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、蘭州-西寧、寧夏沿黃、天山北坡城市群發(fā)展，形成更多支撐區(qū)域發(fā)展的增長極。促進(jìn)以拉薩為中心、以喀什為中心的城市圈發(fā)展。建立健全城市群發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制，推動跨區(qū)域城市間產(chǎn)業(yè)分工、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理等協(xié)調(diào)聯(lián)動，實(shí)現(xiàn)城市群一體化高效發(fā)展。

　　2018年11月18日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》，提出建立區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機(jī)制，推動國家重大區(qū)域戰(zhàn)略融合發(fā)展。

　　以“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等重大戰(zhàn)略為引領(lǐng)，推動國家重大區(qū)域戰(zhàn)略融合發(fā)展。以西部、東北、中部、東部四大板塊為基礎(chǔ)，促進(jìn)區(qū)域間相互融通補(bǔ)充。建立以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展、城市群帶動區(qū)域發(fā)展新模式，推動區(qū)域板塊之間融合互動發(fā)展。以“一帶一路”建設(shè)助推沿海、內(nèi)陸、沿邊地區(qū)協(xié)同開放，以國際經(jīng)濟(jì)合作走廊為主骨架加強(qiáng)重大基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，構(gòu)建統(tǒng)籌國內(nèi)國際、協(xié)調(diào)國內(nèi)東中西和南北方的區(qū)域發(fā)展新格局。

　　以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”推動京津冀協(xié)同發(fā)展，調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，推動河北雄安新區(qū)和北京城市副中心建設(shè)，探索超大城市、特大城市等人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)有序疏解功能、有效治理“大城市病”的優(yōu)化開發(fā)模式。充分發(fā)揮長江經(jīng)濟(jì)帶橫跨東中西三大板塊的區(qū)位優(yōu)勢，以共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)為導(dǎo)向，以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為引領(lǐng)，依托長江黃金水道，推動長江上中下游地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展和沿江地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。推進(jìn)海南全面深化改革開放，著力推動自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，探索建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港。

　　深化區(qū)域合作機(jī)制，推動區(qū)域合作互動。加強(qiáng)城市群內(nèi)部城市間的緊密合作，推動城市間產(chǎn)業(yè)分工、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、環(huán)境治理、對外開放、改革創(chuàng)新等協(xié)調(diào)聯(lián)動，加快構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化格局。積極探索建立城市群協(xié)調(diào)治理模式，鼓勵成立多種形式的城市聯(lián)盟。

　　(三)城市群綿延帶

　　城市群綿延帶是指三個或以上城市群構(gòu)成的都市分工協(xié)作體系。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》明確指出，建立以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展、城市群帶動區(qū)域發(fā)展新模式，推動區(qū)域板塊之間融合互動發(fā)展。

　　以北京、天津?yàn)橹行囊I(lǐng)京津冀城市群發(fā)展，帶動環(huán)渤海地區(qū)協(xié)同發(fā)展。以上海為中心引領(lǐng)長三角城市群發(fā)展，帶動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展。以香港、澳門、廣州、深圳為中心引領(lǐng)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，帶動珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶創(chuàng)新綠色發(fā)展。以重慶、成都、武漢、鄭州、西安等為中心，引領(lǐng)成渝、長江中游、中原、關(guān)中平原等城市群發(fā)展，帶動相關(guān)板塊融合發(fā)展。

　　加強(qiáng)“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等重大戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)對接，推動各區(qū)域合作聯(lián)動。

　　三、有效調(diào)控區(qū)域發(fā)展差距

　　(一)對區(qū)域發(fā)展差距的幾點(diǎn)認(rèn)識

　　第一，由于各區(qū)域資源稟賦及其在區(qū)域分工協(xié)作體系中的地位不同，區(qū)域發(fā)展差距是不可避免的。

　　第二，立足發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢和縮小區(qū)域發(fā)展差距，有利于維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定增長。

　　第三，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展工作的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮中央與地方區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)制作用，強(qiáng)化地方主體責(zé)任，廣泛動員全社會力量，共同推動建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，為實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略提供強(qiáng)有力的保障。

　　中央和國家機(jī)關(guān)有關(guān)部門要按照職能分工，研究具體政策措施，協(xié)同推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。各省、自治區(qū)、直轄市要制定相應(yīng)落實(shí)方案，完善相關(guān)配套政策，確保區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制順暢運(yùn)行。

　　第四，強(qiáng)化協(xié)調(diào)指導(dǎo)。國家發(fā)展改革委要會同有關(guān)部門加強(qiáng)對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制實(shí)施情況跟蹤分析和協(xié)調(diào)指導(dǎo)，研究新情況、總結(jié)新經(jīng)驗(yàn)、解決新問題，重大問題要及時向黨中央、國務(wù)院報(bào)告。

　　(二)未來區(qū)域發(fā)展差距調(diào)控的著力點(diǎn)

　　第一，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。事實(shí)證明，區(qū)域發(fā)展差距更多地體現(xiàn)在各地區(qū)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展上。黨的十九大報(bào)告明確指出，要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

　　第二，加強(qiáng)各地區(qū)城鄉(xiāng)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。水利、鐵路、公路、水運(yùn)、航空、管道、電網(wǎng)、信息、物流等基礎(chǔ)設(shè)施，直接影響著城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距。

　　第三，加快推進(jìn)各地區(qū)基本公共服務(wù)均等化。履行好政府再分配調(diào)節(jié)職能，縮小收入分配差距。

　　四、推動區(qū)域生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展

　　(一)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)關(guān)系密切

　　生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關(guān)系民生的重大社會問題。2005年8月15日，時任中共浙江省委書記習(xí)近平同志在浙江省安吉縣首次提出了“綠水青山就是金山銀山”這一關(guān)系文明興衰、人民福祉的發(fā)展理念。綠水青山既是自然財(cái)富、生態(tài)財(cái)富，又是社會財(cái)富、經(jīng)濟(jì)財(cái)富。保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)自然價(jià)值和增值自然資本，就是保護(hù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?jié)摿秃髣牛咕G水青山持續(xù)發(fā)揮生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)社會效益。

　　黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，開展一系列根本性、開創(chuàng)性、長遠(yuǎn)性工作，提出一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，通過全面深化改革，加快推進(jìn)生態(tài)文明頂層設(shè)計(jì)和制度體系建設(shè)，相繼出臺《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》，制定了40多項(xiàng)涉及生態(tài)文明建設(shè)的改革方案，從總體目標(biāo)、基本理念、主要原則、重點(diǎn)任務(wù)、制度保障等方面對生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行全面系統(tǒng)部署安排。

　　生態(tài)環(huán)境問題歸根結(jié)底是發(fā)展方式和生活方式問題，要從根本上解決生態(tài)環(huán)境問題，必須貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，加快形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，把經(jīng)濟(jì)活動、人的行為限制在自然資源和生態(tài)環(huán)境能夠承受的限度內(nèi)。

　　有“中國扶貧第一村”之稱的福建省福鼎市磻溪鎮(zhèn)赤溪村，以實(shí)際行動踐行并證明了“綠水青山就是金山銀山”的理念。河北塞罕壩林場的建設(shè)者們用實(shí)際行動詮釋了“綠水青山就是金山銀山”的理念，鑄就了牢記使命、艱苦創(chuàng)業(yè)、綠色發(fā)展的塞罕壩精神。

　　(二)區(qū)域生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的新對策

　　第一，堅(jiān)持源頭治理，強(qiáng)化資源綜合利用。提升環(huán)境質(zhì)量、維護(hù)自然生態(tài)均衡，將人類活動行為作有效控制并將對環(huán)境沖擊與破壞減到最低。

　　第二，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)。在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局上，要充分利用自然生態(tài)環(huán)境容量，發(fā)揮自然凈化功能。在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，不僅要做“減法”和“除法”，還可以做一些“加法”和“乘法”。“減法”和“除法”是指限制破壞生態(tài)和污染環(huán)境的企業(yè)發(fā)展。“加法”是指在不實(shí)施“關(guān)停并轉(zhuǎn)”的情況下，通過生態(tài)修復(fù)和污染治理實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；“乘法”是指大力發(fā)展各種廢物循環(huán)利用的“靜脈產(chǎn)業(yè)”。

　　第三，推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式。加快建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。以承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)、跨省合作園區(qū)等為平臺，支持發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)共建產(chǎn)業(yè)合作基地和資源深加工基地。建立發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)區(qū)域聯(lián)動機(jī)制，先富帶后富，促進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)共同發(fā)展。

　　發(fā)展經(jīng)濟(jì)是為了民生，保護(hù)生態(tài)環(huán)境同樣也是為了民生。全黨全國各族人民要緊密團(tuán)結(jié)在以習(xí)近平同志為核心的黨中央周圍，齊心協(xié)力，攻堅(jiān)克難，為全面建成小康社會、開創(chuàng)美麗中國建設(shè)新局面而努力奮斗!

　　(根據(jù)宣講家網(wǎng)報(bào)告整理編輯，

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