李克實 中國人事科學(xué)研究院原副院長

　　習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出：“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。”對此，我們將從政府的公共服務(wù)職能、如何增強政府的服務(wù)職能兩個方面出發(fā)，深入探討了“建設(shè)服務(wù)型政府”這一主題。

　　一、轉(zhuǎn)變政府職能建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府

　　從國際上來看，國家政府管理方式從統(tǒng)治型向服務(wù)型變化是趨勢。政府的統(tǒng)治型管理更多的出現(xiàn)在戰(zhàn)爭時期，即配合戰(zhàn)爭，強調(diào)強制性和統(tǒng)治性。在和平建設(shè)時期，政府應(yīng)該更多地體現(xiàn)其服務(wù)性，使用統(tǒng)治型功能的情況在變少，這也與社會發(fā)展的情況相關(guān)，如暴力案件的比例整體上下降等。

　　實際上，廣義的統(tǒng)治也是服務(wù)，只不過現(xiàn)在提供服務(wù)，如公共設(shè)施、公共事業(yè)、公共政策等是政府建設(shè)的新的主旋律。同時，政府應(yīng)以協(xié)調(diào)和引導(dǎo)為主代替以行政命令為主，靠引導(dǎo)大家自覺自愿通過市場化、資源化的管理，協(xié)調(diào)處理好個體與集體的關(guān)系。為什么我們現(xiàn)在的社會發(fā)展得這么快?一方面是由于社會的基本狀況是活躍的、百花齊放的；另一方面是因為政府管理方式的改變，即明確政府權(quán)力、嚴(yán)格禁止侵害他人利益的行為。

　　服務(wù)型政府的內(nèi)容，既包括管理，也包括服務(wù)，即政府的所有職能同時也是服務(wù)職能。因此，服務(wù)型政府在服務(wù)屬性、權(quán)力屬性、資金屬性、組織屬性上的不同是區(qū)別于以往政府形式的特征。服務(wù)屬性即以服務(wù)對象的角度來說，服務(wù)型政府提供的服務(wù)首先要是全民同享的基礎(chǔ)的服務(wù)，并隨著條件的改善而逐步提高服務(wù)的水平。權(quán)利屬性即政府部門提供公共服務(wù)、行使公共權(quán)力所獲得的收益也是全民的，這也是我們?nèi)嗣裾捏w現(xiàn)。資金屬性即資金全部源于財政，政府不可以直接使用財政之外的資金，包括支付公務(wù)人員的工資等。組織屬性即政府效能最大化的原則，也就是說把錢花好、把事辦好，而不能動掙錢營利的念頭。

　　除了基本屬性的內(nèi)容，服務(wù)型政府也集中體現(xiàn)在其服務(wù)職能上。政府的服務(wù)職能是使公民直接受惠，換句話說就是老百姓從政府出臺的政策上得到便利。但是，廣義上的服務(wù)職能也包括使公民間接受惠，比如國防等。也就是說，使公民間接受惠的政府工作同樣具有公共性。從這個角度上講，我們說服務(wù)型政府不應(yīng)該存在的職能或不應(yīng)該做的事，就是完全不具有公共性的。

　　通過《中華人民共和國行政許可法》中“可以不設(shè)行政許可”的內(nèi)容(第十三條)，我們可以知道哪些方面是政府可以不管的：一是公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，如某單位的用人、管理、行政等事務(wù)；二是市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的，如商品價格在合理區(qū)間內(nèi)漲跌等情況；三是行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的；四是行政機關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的?？梢哉f，政府管理方式，正在逐步向處理大量的社會事務(wù)、以事后監(jiān)管為主轉(zhuǎn)變。

　　通過《中華人民共和國行政許可法》第十二條的內(nèi)容，我們也明確了政府應(yīng)該管什么：一是直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項；二是有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項，如黃金的開發(fā)利用等；三是提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項，如醫(yī)生從業(yè)等；四是直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項，如橋梁、電梯的安全檢查等；五是企業(yè)或者其他組織的設(shè)立等，需要確定主體資格的事項；六是法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設(shè)定行政許可的其他事項。

　　我們從服務(wù)感受的角度上也可以把政府的服務(wù)職能劃分為五個大類：安全類、基礎(chǔ)類、發(fā)展類、援助類、信息類。這五類的內(nèi)容與上述六個方面相同，只是角度不同。安全類公共服務(wù)包括國防安全、社會治安安全、環(huán)境安全、交通安全、信息安全等?；A(chǔ)類公共服務(wù)即保障公民基本生存需要的服務(wù)，包括衣食住行、空氣水源、城市污水垃圾的排放等。發(fā)展類公共服務(wù)是不斷提高的，包括教育、文化、科研、產(chǎn)品技術(shù)的更新以及不斷豐富公共服務(wù)的內(nèi)容、提高水平、擴大范圍等。援助類公共服務(wù)是指在公民遭遇突發(fā)性災(zāi)難、危及生存的事件或不公平對待時提供援助的服務(wù)，包括受災(zāi)、貧困、醫(yī)療、法律等方面的援助。信息類公共服務(wù)包括傳播公共信息、公益信息、市政通告、法律信息、政府服務(wù)信息等。

　　二、如何增強政府的服務(wù)職能

　　增強政府服務(wù)職能主要從六個方面出發(fā)：一是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一；二是深化依法治國實踐；三是進一步深化機構(gòu)和行政體制改革；四是加強和創(chuàng)新社會治理；五是健全黨和國家的監(jiān)督體系；六是提高政府窗口服務(wù)的水平。

　　(一)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一

　　黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國的根本保障。為什么我們要堅持三者統(tǒng)一?第一，人民當(dāng)家作主是我國社會主義民主政治的本質(zhì)特征，黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國的根本保證，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方式。

　　第二，在我國政治生活中，黨是居于領(lǐng)導(dǎo)地位的，這是非常明確的。加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，支持人大、政府、政協(xié)和法院、檢察院依法依章程履行職能、開展工作、發(fā)揮作用，這兩方面是統(tǒng)一的。

　　第三，要改進黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家。黨和政府是一體的，管理的邊界略有不同。政府的邊界是一個公益邊界，即凡是公益受損的就是政府必須要管的，凡是不涉及公益的就不是政府職能。黨的邊界是政治邊界、政權(quán)界限，涉及到政治路線的黨要管，涉及到政治的人和事黨也要管，通過政府執(zhí)行，維護公共利益。通過政府執(zhí)行體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，所以說黨和政府是一體的，側(cè)重點略有不同。

　　這其中的一個難點、熱點問題就是誰來監(jiān)督這個權(quán)力使用者的問題。社會事務(wù)的處理事關(guān)老百姓的利益，我們既要定出標(biāo)準(zhǔn)，也要有人來管。管這個事的可以是政府的機構(gòu)、部門，也可以是代表政府的個人。黨既不直接參與政府管理，又領(lǐng)導(dǎo)政府，所以說，黨是人民利益的代表者、維護者和公共權(quán)力的監(jiān)督者。同時，黨管干部，黨還要管黨，黨組織自身具有調(diào)整修復(fù)的功能，如批評與自我批評、黨內(nèi)監(jiān)督、黨內(nèi)制度規(guī)定等。

　　(二)深化依法治國實踐

　　全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法主要是四個方面的內(nèi)容：

　　一是加強憲法的實施監(jiān)督，推進合憲性審查。公安、司法、社保、外事以及現(xiàn)有的法規(guī)，按照我們新修訂的憲法內(nèi)容逐條進行合憲性審查，確保我們所有的行為都具有合憲性。

　　二是推進科學(xué)民主，依法立法，以良法促進發(fā)展，保障善治。善治更多是提倡自覺自愿、共同進行、一呼百應(yīng)的局面，而不是靠人盯人、人看人的方式，這個是需要改變的。

　　三是建設(shè)法治政府，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。這就要求我們廣大司法戰(zhàn)線的干部做到小心翼翼地工作，同時這個標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該作為一項基本保障得到推進。

　　四是加大全民普法力度。這可以大大減少法律障礙，群眾不懂法就是我們普法工作不到位。

　　(三)深化機構(gòu)和行政體制改革

　　深化機構(gòu)和行政體制改革有三個方面的內(nèi)容：

　　一是統(tǒng)籌考慮各類機構(gòu)設(shè)置，統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成合理的管理體制，完善國家機構(gòu)組織法。我們現(xiàn)在的編制管理仍有很多不合理的地方，怎樣使之更加合理化，就是要統(tǒng)籌考慮各類機構(gòu)設(shè)置，厘清人員數(shù)量，優(yōu)化管理方式方法，合理使用編制資源，消除組織發(fā)展障礙和不公平狀態(tài)。

　　二是更加深入轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。服務(wù)型政府不是取代政府原有的功能，而是更強調(diào)服務(wù)端。

　　三是賦予省級以下政府更多的自主權(quán)，即在省、市、縣，對職能相近的黨政機關(guān)探索合并或合署辦公，深化事業(yè)單位改革，強化公益屬性。事業(yè)單位要區(qū)別于企業(yè)，強化公益屬性，推進政事分開、政企分開、管辦分離，是我們現(xiàn)在事業(yè)管理的前進方向。

　　(四)加強和創(chuàng)新社會治理

　　第一，讓改革發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民，也就是共享改革成果，即朝著實現(xiàn)全體人民共同富裕不斷邁進。

　　第二，打造共建共治共享的社會治理格局，其基本格局就是黨領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)。其中，黨起到領(lǐng)導(dǎo)作用，即方向、路線、方針；政府負責(zé)就是堅持公益原則、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障。

　　第三，加強社區(qū)治理，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織的作用，實現(xiàn)政府治理與社會調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動。隨著社會的發(fā)展，社區(qū)的日益多樣化也使我們的社區(qū)管理模式逐步從提供較少服務(wù)的舊模式向以服務(wù)為主的新模式轉(zhuǎn)變，其總的方向就是實現(xiàn)政府治理與社會調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動，充分發(fā)揮這些資源的作用，盡量減少政府的機構(gòu)和人員。

　　(五)健全黨和國家的監(jiān)督體系

　　健全監(jiān)督機制就是增強黨自我凈化的能力，靠強化黨的自我監(jiān)督和群眾的監(jiān)督，加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子。其主要方式方法包括權(quán)力公開、程序公開、結(jié)果公開等。

　　再者，我們要構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督、國家機關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強監(jiān)督合力。建立一個立體的監(jiān)督體系，是我們強化政府服務(wù)職能的關(guān)鍵一環(huán)。政府管理方式從直接管理到監(jiān)督管理的過程中，如果監(jiān)督跟不上，前面這些可能都要落空。

　　(六)提高政府窗口服務(wù)的水平

　　提高政府窗口的服務(wù)水平，就是說我們要注重提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。窗口是人民群眾直接感受政府服務(wù)之處，如接觸出勤民警、辦理各種手續(xù)。人民群眾對窗口服務(wù)的感受是一傳十、十傳百的，直接影響他們對政府服務(wù)的評價。政府的窗口工作人員，不能小看每一個普通老百姓，每一個人的背后都是更多的不計其數(shù)的群眾，再加上微信、微博等傳播工具、手段，一個不慎就很容易造成惡劣影響。

　　再者，我們一直強調(diào)服務(wù)態(tài)度，這固然重要，但在調(diào)查、評估政府服務(wù)的結(jié)果上，我們發(fā)現(xiàn)被服務(wù)對象(群眾)在服務(wù)態(tài)度之上更看重政府窗口的工作效率。也就是說，如果窗口態(tài)度很好，但工作效率很低，群眾也會不滿意，而工作效率很高的窗口基本都很少受到群眾的批評。

　　最后值得注意的就是窗口工作人員的公眾形象了，這也是群眾會注意到的地方?？偟膩碚f，好話好說，好事好辦，力戒形式主義，防止功利傾向，就是每一個公務(wù)人員在服務(wù)型政府建設(shè)中應(yīng)做到的要求。

　　(根據(jù)宣講家網(wǎng)報告整理編輯，

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