黃征學 國家發改委國土開發研究室 主任

　　今天我主要講全面深化農村集體產權改革的問題。2019年政府工作報告指出，全面深化農村改革。推廣農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點成果。深化集體產權、集體林權、國有林區林場、農墾、供銷社等改革。改革完善農業支持保護體系，健全糧食價格市場化形成機制，擴大政策性農業保險改革試點，創新和加強農村金融服務。持續深化農村改革，廣袤鄉村必將煥發新的生機活力。今天我主要講兩個問題，一是農村“三塊地”試點改革情況，二是深化農村集體產權制度改革。

　　一、農村“三塊地”試點改革情況

　　農村“三塊地”改革，包括農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革。黨的十八大以來，黨和政府對農村土地制度改革非常重視，先后出臺了一系列文件。

　　(一)土地征收制度改革試點

　　1.總體進展

　　我們對土地征收制度改革的認識是逐步深化的。2013年中央一號文件《中共中央 國務院關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》就提到了要推進土地征收制度改革。《意見》指出，要提高農民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農民生活水平有提高、長遠生計有保障。加快修訂土地管理法，盡快出臺農民集體所有土地征收補償條例。完善征地補償辦法，合理確定補償標準，嚴格征地程序。2014年發布的《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》指出，因地制宜采取留地安置、補償等多種方式，確保被征地農民長期受益。同年，《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》對土地征收制度改革作出明確規定，指出要縮小土地征收范圍，探索制定土地征收目錄，嚴格界定公共利益用地范圍，規范土地征收程序，建立社會穩定風險評估制度，健全矛盾糾紛調處機制，全面公開土地征收信息。此后，中共中央、國務院在2015年和2016年又發布了一系列文件，包括《中共中央 國務院關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》和《中共中央國務院關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》，對土地征收制度改革都提出了一些要求，是在2014年發布的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》的基礎上作出的具體細化。

　　2.主要成效

　　(1)縮小土地征收范圍

　　試點地區積極探索，形成了確定征地范圍的幾種模式。河北省定州市參照《國有土地上房屋征收與補償條例》列舉的公共利益六種情形，結合土地管理實際，編制了公益性和非公益性用地界定表，制定了公共利益用地暨土地征收建議目錄。山東禹城以用地類型、用地主體、非盈利及規劃管制等作為依據，結合社會調查、專家論證、群眾聽證等多種方式，出臺了《禹城市土地征收目錄》。內蒙古和林格爾參照《劃撥用地目錄》和《國有土地上房屋征收與補償條例》等法規文件，采取列舉法和專家征詢意見法編制了土地征收目錄(試行)。

　　(2)規范征地程序

　　每一個參與試點的地方，在征前、征中和征后各環節都明確了具體要求，初步建立了征收決策、風險評估、民主協商、糾紛調處、收益分配、后續監管等全流程的制度體系。定州市突破現行法律有關規定，對征地工作流程進行再優化，探索推行了“一個評估、兩輪協商、三次公告、四方協議”的征地新模式。山東禹城研究制定《關于進一步規范土地征收程序的意見》，切實保障被征地農民的知情權、參與權、監督權。

　　(3)完善合理規范的多元保障機制

　　試點地區堅持“生活水平有提高，長遠生計有保障”的原則，在合理確定征地補償標準、保障農民房屋財產權、被征地農民社會保障、就業扶持等方面做了有益探索。從試點地區來看，這些地方推進的補償標準由“靜態”變“動態”、安置方式由“單選”變“多選”。什么叫安置方式由“單選”變“多選”?以前，我們在土地征收的過程中主要采用貨幣化的安置方式，現在逐步形成了貨幣補償、糧食補貼、養老保險構成的“三重”保障，這樣的保障程度要高一些。修訂之前的《中華人民共和國土地管理法》規定，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍，而《中華人民共和國土地管理法修正案(草案)》已經沒有這一規定，這樣的修改也是我們在實踐中探索出來的。

　　(4)建立土地增值收益分配機制

　　試點地區在收益分配機制方面深入開展探索。定州市參照留地安置的標準，探索將留用地價值折算成貨幣來分配土地增值收益。留地安置的做法已經被很多地方的政府和老百姓所接受。從我們實際調研的情況來看，留地安置的比例大概在10%-15%，通過留地安置的方式也能讓老百姓獲得長期收益。內蒙古和林格爾從“貢獻—風險”角度構建了土地增值收益分配模型，中央政府、地方政府、集體、農民分配比例為21%、32%、16%、31%，這種分配比例使得農民在土地征收過程中能夠獲得較大收益，從而實現了農民的長遠生計有保障。

　　3.《中華人民共和國土地管理法修正案(草案)》與此相關的主要內容

　　(1)縮小征地范圍

　　《中華人民共和國土地管理法修正案(草案)》第十四條規定，有下列情形之一，確需征收農民集體所有土地的，可以依法實施征收，其中就包括“由政府在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內組織實施成片開發建設需要用地的”。也就是說，如果這個地方要進行成片開發，盡管不是屬于公共利益，政府也可以把它納入土地征收范圍。

　　(2)關于“補償”問題

　　《中華人民共和國土地管理法修正案(草案)》第十七條規定，征收土地應當給予公平、合理的補償，保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。“公平、合理的補償”與“市價補償”是有差距的。“公平、合理的補償”有一個底線，就是被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。這是需要注意的。

　　第十七條還規定，征收土地應當依法及時足額支付土地補償費、安置補助費以及農村村民住宅、地上附著物和青苗等的補償費用，并安排被征地農民的社會保障費用。征收農用地的土地補償費、安置補助費標準由省、自治區、直轄市制定公布區片綜合地價確定。制定區片綜合地價應當綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產值、安置人口、區位、供求關系以及經濟社會發展水平等因素，并根據社會、經濟發展水平適時調整。

　　(二)集體經營性建設用地入市試點

　　1.主要成效

　　黨的十八大以來，關于集體經營性建設用地入市的文件非常多，我們在試點地區也做了大量探索，主要圍繞五個方面進行。

　　(1)探索入市主體

　　在集體經營性建設用地入市中，究竟誰作為入市主體，在這個方面也做了很多探索。目前來看，入市主體主要有三種：一是鄉(鎮)，二是村，三是村民小組。各個試點地區也根據自身情況進行了探索。北京大興率先探索了鎮集體聯營公司作為入市主體；上海松江探索了鎮、村兩級聯合社作為入市主體；遼寧海城探索村民委員會或村民小組委托村委會作為入市主體。

　　(2)探索入市途徑和范圍

　　根據各試點地區情況來看，各地主要探索了就地入市、異地調整入市和整治入市三種不同類型。這三種入市途徑中，異地調整入市涉及的利益最為復雜，因此異地調整入市做成功的案例還不是特別多。

　　(3)探索完善市場交易規則和服務監管制度

　　集體經營性建設用地入市交易規則和監管制度應該如何建立?對于這一點，很多地方都做了探索。海南文昌專門出臺《文昌市農村集體經營性建設用地入市交易規則》，對交易平臺、主管部門、交易方式、違約責任等作了詳細規定。瀘縣對交易平臺、交易流程作了具體規定。浙江德清則引入“第三方機構服務”機制。

　　(4)探索完善集體經營性建設用地使用權權能

　　農村集體經營性建設用地究竟有哪些權能?很多專家學者指出，農村土地制度改革的核心就是“還權賦能”，也就是哪些權要還給農村，哪些權要還給農民，哪些能賦到權力上面。我們在集體經營性建設用地入市的試點過程中也做了一些探索，包括在經營性建設用地出讓、租賃、作價出資(入股)和轉讓、出租、抵押等權能上都做了試點。

　　(5)探索入市土地增值收益分配機制

　　集體經營性建設用地入市后如何分配土地收益，這也是一個很重要的問題。當然，這個問題也很復雜，土地增值收益分配究竟是按照用途來分，按照區位來分，還是按照規劃來分，這些都值得進一步討論，大家可以集合全社會的智慧來研究究竟哪一種方案更好。

　　2.《中華人民共和國土地管理法修正案(草案)》與此相關的主要內容

　　《中華人民共和國土地管理法修正案(草案)》將33個試點地區中有共識部分及時納入法律范疇，如集體經營性建設用地入市、入市的條件、入市的權能、違約責任等?！吨腥A人民共和國土地管理法修正案(草案)》在這四個方面都作了一些規定。

　　(三)宅基地制度改革試點

　　1.總體進展

　　在這部分大家要關注的一個重要文件就是2018年中央一號文件。2018年，《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》指出，完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。

　　2.主要成效

　　宅基地制度改革主要從四個方面進行了探索。

　　(1)探索有償使用

　　宅基地中究竟哪些應該納入有償使用的范疇?這在33個地方試點時的情況也不太一致。根據相關試點地方的經驗，農村宅基地有償使用主要包括超占宅基地有償使用、新增宅基地有償使用、新增宅基地市場配置3種情形。

　　(2)探索有償退出

　　有些農民已經轉移到城市之后，要把宅基地退出來，我們給他一定補償，但是從各個地方的試點情況來看，補償標準是不一致的。

　　(3)探索優化審批流程

　　宅基地審批流程究竟要哪一級來審批?各個試點地方也做了一些探索。結合下級政府要向基層放權的要求，宅基地審批的流程以及審批的政府層級也在下放，大多數城鄉宅基地審批權力已經下放到鄉鎮人民政府。

　　(4)探索抵押貸款

　　結合國家六部委印發的《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》，各試點地方在宅基地抵押貸款方面也做了很多工作。四川郫縣和義烏都做了很好的探索，特別是義烏，截至2017年底，義烏本地24家金融機構累計發放農民住房抵押貸款6763筆，貸款金額32.23億元，貸款余額30.30億元，占全國試點地區總量的三分之一以上。四川郫縣試點特點是什么?郫縣成立了風險管理基金，這是值得其他地方借鑒的。

　　3.《中華人民共和國土地管理法修正案(草案)》與此相關的主要內容

　　《中華人民共和國土地管理法修正案(草案)》第十九條規定，國務院農業農村主管部門負責全國農村宅基地改革和管理有關工作。此外，修正案(草案)還規定，農村村民住宅用地，由鄉(鎮)人民政府審核批準。

　　實際上，涉及有償退出的問題可能比較復雜。很多農村沒有集體經濟，這樣一來有償退出就會面臨很多問題，主要問題就包括資金從哪來。如果一個地方的宅基地流轉比較活躍，這樣就有宅基地有償使用費用。但是如果一個地方是人口凈流出地，宅基地流轉并不是很活躍，農村宅基地的使用費也不太多，而當農民自愿退出時需要補償的費用還比較多，這就可能出現一些問題。因此，在試點過程中各個地方反映最大的問題就是有償退出資金如何籌措。

　　二、深化農村集體產權制度改革

　　講農村集體產權制度改革，我們要結合2016年發布的《中共中央 國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》。

　　基本概況。黨的十八大以來，關于農村集體產權制度改革的文件非常多。黨的十九大報告也指出，要深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟。

　　全國集體經濟組織資產狀況。截至2017年上半年，全國農村集體經濟組織賬面資產總額(不含西藏)2.86萬億元，村均493.6萬元，其中東部地區資產總額2.16萬億元，村均929.5萬元。由此可見，農村集體資產絕大部分集中在東部地區。

　　目前，全國仍有50%以上的農村沒有經營性收入。同時，盡管有些農村有集體經濟組織，但是收入很低，經營性收入不足10萬元的大概有18.7萬個村，占總數的31.72%。對于經營性收入不足10萬元的村而言，如果“政經分開”，可能就會增加管理成本。為什么說集體經營性建設用地入市復雜?這與實際情況是有一些關系的。

　　地方自主探索情況。在農村集體產權制度改革方面，各地方也做了很多探索。比如，玉淵潭、四季青等集體經濟組織已發展成為較大的集團規模。再比如，廣東、浙江、江蘇等地的集體經濟組織發展得比較好。

　　農村集體產權制度改革的基本要求。2016年發布的《中共中央 國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》對農村集體產權制度改革有一些要求：一是堅持農民集體所有不動搖，不能把集體經濟改弱了、改小了、改垮了，防止集體資產流失；二是堅持農民權利不受損，不能把農民的財產權利改虛了、改少了、改沒了，防止內部少數人控制和外部資本侵占。這是農村集體產權制度改革的兩個最基本的要求。此外，還要嚴守“三條底線”，一是土地公有制性質不能改變，二是耕地紅線不能突破，三是農民利益不能受損，這是農村集體產權制度改革的三條紅線。

　　2016年發布的《中共中央 國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》內容比較多，我從五個方面介紹一下農村集體產權制度改革的主要內容。

　　一是農村集體成員身份的確認。哪些是農村集體成員?在這個問題上應該說一直是有爭議的，有些地方以戶籍為標準?！吨泄仓醒?國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》在確認農村集體經濟組織成員身份上指出，統籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、對集體積累的貢獻等因素，協調平衡各方利益，做好農村集體經濟組織成員身份確認工作，解決成員邊界不清的問題。同時，要做好重點群體的身份認定，比如婚嫁婦女、新生人口、現役軍人、大中專學生等。

　　二是有序推進農村集體經營性資產的股份合作制改革。農村集體經營性資產的股份合作制改革涉及五個方面的問題。其一，完成確權登記。截至2017年，集體林地確權和集體土地所有權確權登記已經基本完成，但是集體經營性建設用地的問題卻比較多，在確權過程中也出現了一些問題。比如，以前很多農村用的是習慣畝，習慣畝是按照糧食產量來劃分的，但現在的土地確權登記使用的則是標準畝，一畝為666.67平方米。這就出現了習慣畝和標準畝面積不一致的問題。當然，很多地方也探索出了解決這一問題的好的辦法，這些好的辦法是值得借鑒的。其二，推進清資核產。哪些資產是集體的，哪些不是，這也是改革過程中的一項重要工作。其三，探索股權設置。股權設置也是很復雜的問題，包括股權能否繼承、流轉，股權設置以后還能否改變，等等?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》指出，“股權設置應以成員股為主，是否設置集體股由本集體經濟組織成員民主討論決定”。其四，構建集體資產運行新機制。這里包括兩個方面，一個是政經分離，可以在集體經濟組織和集體經濟實力比較強的地方推進；另一個是資產與土地分離，由不同合作社經營管理資產量化與確權到戶。其五，完善收益分配制度。收益分配制度的核心有兩個，第一個是土地增值收益調節基金，第二個是集體和農戶收益分配。

　　三是賦予農民對集體資產股份的權能。《中共中央 國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》指出，組織實施好賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權改革試點。其中，有償退出包括兩種方式，第一種是在本集體內部轉讓，第二種是由本集體贖回。

　　四是發揮農村集體經濟組織功能作用?！吨泄仓醒?國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》提出，明確農村集體經濟組織市場主體地位。同時，要賦予農村集體經濟組織法人資格。

　　五是多種形式發展集體經濟。多種形式發展集體經濟組織，都有哪些形式?第一種是集體經濟組織自行經營；第二種是經營權對外流轉，建立符合農村實際需要的產權流轉交易市場；第三種是其他方式，比如“企業+公司+農戶”的方式。

　　以上是我對2019年政府工作報告中有關全面深化農村建設內容的理解。

　　(根據宣講家網報告整理編輯，

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