楊偉東 中央黨校(國家行政學院)法學部教授、博士生導師

　　今天我和大家交流討論的話題是“中央全面依法治國委員會第二次會議精神解讀”。2019年2月25日，中央全面依法治國委員會第二次會議召開。中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面依法治國委員會主任習近平主持召開中央全面依法治國委員會第二次會議并發表重要講話。今天，圍繞這次會議我主要講五方面內容，這五方面內容主要可以分為兩大部分：一是中央全面依法治國委員會的設立以及召開會議的情況，二是會議涉及的三個主要方面，包括法治建設規劃、法治政府建設示范創建、用法治營造良好營商環境。

　　一、中央全面依法治國委員會的設立及其意義

　　了解中央全面依法治國委員會的設立、性質、主要職責以及重要意義，有助于理解中央全面依法治國委員會會議精神，也有助于準確把握今后會議作出的安排。

　　(一)設立

　　黨的十九大報告指出，成立中央全面依法治國領導小組，加強對法治中國建設的統一領導。可以說，中央全面依法治國委員會的設立及其運行實際上是落實黨的十九大精神的重要安排。黨的十九大報告對此明確提出兩方面要求：一是成立一個機構，這就是中央全面依法治國委員會；二是委員會的核心作用在于加強對法治中國建設的統一領導。基于黨的十九大報告作出的安排，《深化黨和國家機構改革方案》(以下簡稱《方案》)作出明確安排，決定組建中央全面依法治國委員會，統籌協調全面依法治國工作。《方案》明確規定，中央全面依法治國委員會辦公室設在司法部。中央全面依法治國委員會主任是習近平，副主任是李克強、栗戰書、王滬寧，這也決定了中央全面依法治國委員會能夠發揮巨大作用。中央全面依法治國委員會經歷了從無到有的過程，成為推動全面依法治國進程中的重要部署安排。

　　(二)性質

　　中央全面依法治國委員會的性質是黨中央決策議事協調機構。因此，這個機構的性質也決定了它在全面依法治國工作中應當發揮的核心作用，即負責全面依法治國的頂層設計、總體布局、統籌協調、整體推進、督促落實。第一，頂層設計。全面依法治國涉及方方面面，是一個系統的工程，所以最頂層的安排需要由此機構來負責。第二，總體布局。因為全面依法治國涉及諸多方面，未來規劃、重大舉措、重要部署需要由委員會來決定決策。第三，統籌協調。因為全面依法治國涉及諸多要素、諸多方面，需要這個高規格的委員會來統籌布局。第四，整體推進。第五，督促落實。部署、規劃、安排需要落實，要通過各種各樣的機制讓它們真正在工作中得以落實，同樣需要委員會來發揮重大作用。

　　(三)主要職責

　　中央全面依法治國委員會的職責在《方案》中也有明確安排，主要包括四個方面。第一，統籌協調全面依法治國工作。第二，研究全面依法治國重大事項、重大問題。第三，統籌推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。第四，協調推進中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家建設等。黨的十八屆四中全會提出，全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。中央全面依法治國委員會的重要職責就是協調推進中國特色社會主義法治體系和社會主義法治國家建設，能夠讓全面推進依法治國的總目標實現。

　　習近平總書記在中央全面依法治國委員會第一次會議中指出，中央全面依法治國委員會要管宏觀、謀全局、抓大事，既要破解當下突出問題，又要謀劃長遠工作，把主要精力放在頂層設計上。

　　(四)重要意義

　　中央全面依法治國委員會對法治建設，尤其對全面依法治國意味著什么?

　　第一，加強對法治中國建設統一領導的重要安排。改革開放以來，中國法治建設取得了重大進展，但隨著我國進入全面依法治國這個階段后，如何能夠推進中國法治建設進程向更高、更遠、更深層次發展，這是我們在法治建設中應當研究的重大課題。中央全面依法治國委員會的成立及其運行，是加強對全面依法治國工作的統一領導，這也是中國特色社會主義法治建設的獨特之處。改革開放以來，中國法治建設取得的成功也充分證明，執政黨重視法治建設，法治建設就能夠取得重大進展。因此，黨的領導是我國取得法治建設新進展的重要基礎。

　　第二，深化依法治國實踐的重大舉措。黨的十九大報告提出“深化依法治國實踐”，這是新時代我們黨對法治建設提出的重要要求。我們今天面臨的問題，就是如何把依法治國理念轉化為生動的依法治國實踐。這就需要我們采取新的措施。中央全面依法治國委員會，既要在頂層設計中發揮作用，又要在切實落實中發揮重大作用，讓依法治國的實踐越來越深入，推動中國經濟社會不斷向前發展。

　　第三，實現中華民族偉大復興的重要保障。黨的十九大報告指出，到本世紀中葉，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。通過中央全面依法治國委員會的設立及其運行，特別是對依法治國中重要問題的解決、重要安排的部署，能夠讓我國法治建設不斷向前推進，更重要的是為實現中華民族偉大復興，為把我國建設成為社會主義現代化強國提供重要保障。

　　二、中央全面依法治國委員會第二次會議部署研究的重要內容

　　會議審議通過的八項文件稿。《中央全面依法治國委員會2018年工作總結報告》和《中央全面依法治國委員會2019年工作要點》，是關于中央全面依法治國委員會2018年工作總結和對2019年工作部署。《2019年中央黨內法規制定計劃》、《全國人大常委會2019年立法工作計劃》、《國務院2019年立法工作計劃》是對規則、制度、工作計劃作出的安排。《關于開展法治政府建設示范創建活動的意見》是關于在有規則制度安排的基礎上如何落實的問題。《關于全面推進海南法治建設、支持海南全面深化改革開放的意見》是針對海南法治建設作出的安排。《重大行政決策程序暫行條例(草案)》起草研究了很多年，中央全面依法治國委員會此次專門對這個條例草案進行了研究。可以看到，八項文件稿主要分為五個方面：一是關于委員會本身的工作，二是關于黨內法規、全國人大常委會立法工作計劃、國務院立法工作計劃的安排，三是關于法治政府建設，四是關于推進海南法治建設，五是關于重大行政決策程序的條例草案。

　　中央全面依法治國委員會第二次會議研究的重要文件，涉及了當前我國法治建設中的幾個重大問題，分別是法治建設規劃、提高立法質量、法治政府建設示范創建、規范重大行政決策程序、用法治營造良好營商環境。這也是中央全面依法治國委員會第二次會議中的五個重要方面。

　　立法質量。黨的十八大以來，特別是黨的十八屆四中全會提出實現科學立法，是對立法質量提出了明確要求。習近平總書記指出，“人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題”。黨的十八大以來，我們對立法質量越來越重視，并且通過一系列舉措對立法質量的提高作出了安排。中央全面依法治國委員會第二次會議通過了《全國人大常委會2019年立法工作計劃》、《國務院2019年立法工作計劃》文件稿，實際上就是對立法質量的重視。

　　習近平總書記在講話中關于立法質量提出了幾方面要求。

　　第一，發展要高質量，立法也要高質量。要以立法高質量發展保障和促進經濟持續健康發展。這是第一次把發展的高質量和立法的高質量聯系在一起。也就是說，發展要高質量，立法也要高質量，要通過立法高質量保障促進中國經濟社會的健康發展。

　　第二，積極推進重點領域立法，深入推進科學立法、民主立法、依法立法，提高立法質量和效率，不斷完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，推動形成比較完善的黨內法規制度體系。

　　第三，要適應新時代構建開放型經濟新體制的需要，制定統一的外資基礎性法律。目前，我們已經著手做這項工作。

　　第四，對改革開放先行先試地區相關立法授權工作要及早作出安排。改革要建立在法律的基礎上，重大改革要于法有據。這就是要為改革開放先行先試地區提供相應的法律支撐。

　　第五，知識產權保護、生物安全、土地制度改革、生態文明建設等方面的立法項目要統籌考慮，立改廢釋并舉。這里包括兩個方面：一是重點領域，由于涉及面廣，無論是知識產權保護、生物安全還是土地制度改革、生態文明建設等，這些方面的立法項目都要統籌考慮；二是要做好立改廢釋，“立改廢釋”這四個方面都是我們在立法中需要解決的。今天，我們既要立新法，又要完善已有的立法修改，還要對那些已經不適應中國經濟社會發展需要的法律進行廢止，同時要對在實踐中出現的新問題做好立法解釋。這是在涉及領域上、立法方式上對立法質量提高提出了明確要求。

　　重大行政決策程序。立法重要，決策同樣重要。程序是保障決策高水準、科學化、民主化的重要保障。國務院相關部門很早就開始研究起草這樣一部行政法規，但在決策中有一些比較復雜的問題值得研究，比如，什么是重大決策，重大行政決策如何保障，怎樣既能發揮決策者作用，又能避免決策者濫用職權，這是在實踐中經常會涉及的問題。

　　中央全面依法治國委員會高度重視《重大行政決策程序暫行條例(草案)》，同時對規范重大行政決策程序提出了要求。

　　第一，規范重大行政決策程序，是依法治國的迫切需要。重大決策對中國經濟社會發展有著重大影響，比如，一個項目、一個工程能不能進行，怎樣進行，怎么防范風險等。因此，重大行政決策既要科學化、民主化，又要法治化，這是依法治國的迫切需要。

　　第二，要把黨的領導貫穿于重大行政決策全過程和各方面，履行決策法定程序，增強公眾參與實效，提高專家論證質量，堅持合法性審查，防控決策風險。

　　第三，要堅持以人民為中心，堅持從實際出發，堅持盡力而為、量力而行，以規范的程序、科學的決策維護重大公共利益、維護人民合法權益，促進社會公平正義，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感。

　　三、法治建設規劃的重要性

　　中央全面依法治國委員會第二次會議強調了法治建設規劃的重要性，提出要完善法治建設規劃。

　　(一)意義

　　中央全面依法治國委員會第二次會議強調，法治建設規劃，事關全面依法治國工作全局。中國的法治建設和西方國家的不同，中國作為一個大國，人口多，涉及面廣，各個地區的發展也不一樣，同時，我國也對法治建設作出了清晰的目標安排。我們要在經濟社會快速發展的同時，推動中國的法治建設。新中國成立以來，特別是改革開放以來，中國的法治建設之所以能夠取得快速發展，與我國的發展道路密切相關。今天，隨著我國建設社會主義現代化強國目標的確立，就更要有法治建設的規劃。

　　(二)任務

　　中央全面依法治國委員會第二次會議強調，要貫徹中國特色社會主義法治理論，貫徹新發展理念，同我國發展的戰略目標相適應，同全面建成小康社會、全面深化改革、全面從嚴治黨相協同，扎扎實實把全面依法治國推向前進。

　　黨的十九大指出，從2020年到本世紀中葉可以分兩個階段來安排。第一個階段，從2020年到2035年，在全面建成小康社會的基礎上，再奮斗十五年，基本實現社會主義現代化。那么，實現這一目標有哪些指標要求?根據黨的十九大報告，我把它概括為六大指標，即經濟、政治、文化、社會、生態文明五大建設加上民生。其中，對法治的要求，黨的十九大報告明確提出，到2035年，人民平等參與、平等發展權利得到充分保障，法治國家、法治政府、法治社會基本建成。這是到2035年法治建設的宏偉藍圖。第二個階段，從2035年到本世紀中葉，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。同樣，到2050年實現這一目標有哪些指標要求?六個方面：一是我國物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明將全面提升，二是實現國家治理體系和治理能力現代化，三是成為綜合國力和國際影響力領先的國家，四是全體人民共同富裕基本實現，五是我國人民將享有更加幸福安康的生活，六是中華民族將以更加昂揚的姿態屹立于世界民族之林。這是對到2050年我國建成社會主義現代化強國的要求。也就是說，基于從2020年到本世紀中葉分成的兩個階段，實際上就有了兩個階段的法治建設路線圖，其中，到2035年我國基本實現社會主義現代化時，法治國家、法治政府、法治社會基本建成。

　　(三)要求

　　研究制定法治建設規劃，要統籌考慮我國經濟社會發展狀況、法治建設總體進程、人民群眾需求變化等綜合因素。第一，統籌考慮我國經濟社會發展狀況。法治建設規劃，一定要和我國經濟社會發展狀況內在地結合起來，要匹配，要同規劃、同部署，不能脫節。第二，法治建設總體進程。根據黨的十九大的部署，在2035年和本世紀中葉的重要時點上，對目標、藍圖加以計劃，以實現不同時點、不同階段的目標。第三，人民群眾需求的變化。黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。隨著中國經濟社會的發展，人民的生活需要也在發生變化，要求越來越高。法治建設規劃要滿足人民日益增長的美好生活需要，這是我們在法治建設規劃中的具體體現。法治建設規劃要更科學、更符合實際，作為推動法治建設進程的重要抓手，發揮重要作用。

　　四、法治政府建設示范創建活動的意義和要求

　　(一)意義

　　中央全面依法治國委員會第二次會議強調開展法治政府建設示范創建活動，主要源于兩方面內容。第一，是由法治政府建設在法治中國建設和全面依法治國建設中的地位決定的。會議指出，法治政府建設是重點任務。全面依法治國強調全面，但在強調全面的同時并不是沒有區別的，法治政府建設在法治國家建設中起著至關重要的作用，是重點任務。依法行政是對行政權的規范約束，既是重點也是難點。法治政府建設，對法治國家、法治社會建設具有示范帶動作用。因此，推動法治政府建設具有重大意義。第二，法治政府建設需要有新的舉措。改革開放以來，中央在依法行政、法治政府建設方面作出很多安排，1999年國務院發布了《國務院關于全面推進依法行政的決定》，2004年國務院發布了《全面推進依法行政實施綱要》，2015年中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》，專門對法治政府建設作出安排。應當說，中共中央、國務院和各地區各部門都非常重視法治政府建設，但隨著法治政府建設的推進，它也進入了一個新的時期。那么，如何讓法治政府建設具有高質量，這是我們面臨的一個新的課題。針對這一問題，不同地方、不同部門采取了各種各樣的措施，作出部署，依法行政和法治政府建設取得了很大進展。新時代，如何能夠讓法治政府建設既適應法治建設的進程，又適應中國經濟社會發展的需要?就需要有新的舉措，此次會議也明確提出開展法治政府建設示范創建活動。具體來看，有三個重要方面：一是重要舉措，它是新時代我國推進法治政府建設的重要舉措；二是重要載體，就是通過法治政府建設示范創建這項工作作為重要載體；三是重要抓手。

　　(二)要求

　　中央全面依法治國委員會第二次會議指出，要加強法治政府建設，加強對示范創建活動的指導，杜絕形式主義，務求實效。會議審議通過《關于開展法治政府建設示范創建活動的意見》文件稿，就是中央在法治政府建設示范創建中要作出頂層安排。為什么要強調杜絕形式主義?就是要避免為創建而創建，避免為響應要求來創建，要讓法治政府建設示范創建真正起作用。為什么要強調務求實效?開展法治政府建設示范創建活動，就是要能夠真正推動法治政府建設。法治政府建設是不是真正進步了、人民群眾對法治政府建設是不是真正滿意等，應當成為評定標準。

　　五、用法治營造良好營商環境

　　中央全面依法治國委員會第二次會議強調，法治是最好的營商環境。習近平總書記在講話中強調，改革開放40年的經驗告訴我們，做好改革發展穩定各項工作離不開法治，改革開放越深入越要強調法治。

　　(一)內涵

　　營商環境主要指是市場主體從事相關的生產經營或商業貿易活動的環境。這種環境既包括自然環境，比如地理位置、基礎設施建設狀況、產業結構、資源狀況等，也包括軟環境，即處理商商關系、企業內部關系、政商關系、社會環境。過去，我們較多地強調自然稟賦，但隨著中國經濟社會發展的需要，人們越來越認識到軟環境的重要性。也就是說，一個地方的自然稟賦再好，如果沒有穩定的環境，沒有良好的政商關系，企業家、創業人士也未必會到這個地方投資。

　　(二)意義

　　營商環境是一個綜合體。為什么中央全面依法治國委員會第二次會議強調，法治是最好的營商環境?原因有以下幾個方面。

　　第一，有利于提高市場主體的安全感，減少或者降低生產經營或商業貿易活動的風險和不確定性，提供可預期的環境。安全就是可預期。對于一個市場主體，哪些可以從事，哪些不可以從事，實際上通過營商環境就能夠真切地感受到，一旦沒有可預期，不知道未來投資的前景如何，它就沒有安全感，就不一定愿意到這兒來投資。

　　第二，有利于提高市場主體的積極性和創新性。中國經濟社會發展需要有創新，創新是五大發展理念中非常重要的一個方面。因此，激發市場主體的活力和創造性，是非常重要的。今天，我們越來越認識到法治化的營商環境對經濟發展同樣重要，法治可以創造經濟效益，也可以通過設定可預期的規則減少或者規避風險，此外，法治和發展也有著重要的關聯。比如，投資環境透明、公開，政府的決策、行政機關的決策都通過法治方式來解決，如果真是這樣，企業家就有了“安心丸”，敢于投入，勇于創新、研發，為這個企業在地方持久地發展作出安排；如果沒有穩定的預期，沒有透明的環境，企業家可能就不放心，本來打算投資十年的項目，最后可能就投資了五年。

　　第三，有利于降低營商成本。降低營商不必要的支出，節省時間成本、人力成本，實際上對企業來說同樣是一種收益，也可以減少交易成本。

　　(三)我國對完善營商環境的重視

　　我國對營商環境一直十分重視。2015年，國務院印發《關于推進國內貿易流通現代化建設法治化營商環境的意見》。《十三五規劃綱要》對營商環境也提出了明確要求，強調要完善法治化、國際化、便利化的營商環境。

　　近些年，我們在完善營商環境上取得了很大成就，包括市場經濟快速發展、法治取得重大進展、對外開放程度加大，同時，也面臨了一些挑戰，比如營商制度建設不健全、政務服務水平有待提高、市場秩序還需要進一步規范，實際上這也是從另一方面對營商環境提出了更高要求。

　　(四)營商環境目標

　　營商環境目標包括規則健全、統一開放、競爭有序、監管有力、便捷高效五個方面。

　　(五)要求

　　第一，堅持平等保護。中央全面依法治國委員會第二次會議強調，要把平等保護貫徹到立法、執法、司法、守法等各個環節，依法平等保護各類市場主體產權和合法權益。2016年11月4日，《中共中央國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》發布，對完善產權保護制度依法保護產權提出了五個原則，其中的三個為堅持平等保護、堅持全面保護、堅持標本兼治。堅持平等保護，即健全以公平為核心原則的產權保護制度，毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，公有制經濟財產權不可侵犯，非公有制經濟財產權同樣不可侵犯。堅持全面保護，即保護產權不僅包括保護物權、債權、股權，也包括保護知識產權及其他各種無形財產權。堅持標本兼治，即著眼長遠，著力當下，抓緊解決產權保護方面存在的突出問題，提高產權保護精準度，加快建立產權保護長效機制，激發各類經濟主體的活力和創造力。

　　第二，堅持用法治方式推進市場化改革方向。中央全面依法治國委員會第二次會議強調，要用法治來規范政府和市場的邊界，尊重市場經濟規律，通過市場化手段，在法治框架內調整各類市場主體的利益關系。黨的十八屆三中全會提出，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。這樣講并不是說政府就完全放任不管了，政府同樣要發揮作用，所以會議強調要用法治來規范政府和市場的邊界。市場化改革方向和法治化要內在結合起來，用法治的方式來推動、鞏固成果。

　　第三，把工作重點放在完善制度環境上。中央全面依法治國委員會第二次會議明確提出，要健全法規制度、標準體系，加強社會信用體系建設，加強普法工作。法治化的營商環境，公正透明的法律政策環境非常重要。

　　第四，維護好人民群眾生命安全和身體健康。良好的營商環境中很重要的是公平的競爭環境，要通過良好的行政環境保護各方的利益，特別是維護好人民群眾生命安全和身體健康。中央全面依法治國委員會第二次會議強調，對食品、藥品等領域的重大安全問題，要拿出治本措施，對違法者用重典，用法治維護好人民群眾生命安全和身體健康。

　　第五，加快推進我國法域外適用的法律體系建設。這是中央全面依法治國委員會第二次會議中的一個重要內容。會議指出，加強涉外法治專業人才培養，積極發展涉外法律服務，強化企業合規意識，保障和服務高水平對外開放。開放，也是新發展理念中非常重要的一個。隨著“一帶一路”建設的推進，我國與國際社會的經濟交往也會越來越多，我們既要走出去也要引進來，在這種情況下，我們也要借助法治的方式解決在對外開放中相應的各種問題，所以人才培養至關重要。同時，隨著我國對外交往越來越多，相應的法律服務也要跟得上。再有，要強化企業合規意識，特別是走出去的合規意識。

　　最后，我想和大家講一下落實。第一，各地區各部門要結合實際，壓實工作責任，貫徹落實黨中央關于全面依法治國的決策部署。第二，中央依法治國委協調小組要發揮好作用，推動本領域法治建設任務落地落實。第三，中央依法治國辦要認真履行職責，加強工作任務的協調、督促、檢查、推動。也就是說，中央依法治國辦要真正讓依法治國的工作責任落地落實。

　　中央全面依法治國委員會已經對依法治國中的重要問題、重點問題作出了部署，我們今天的核心任務就是要把這些舉措任務落實，真正轉化為生動的依法治國實踐。唯有如此，全面依法治國才能不斷取得新進展。

　　(根據宣講家網報告整理編輯，

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