鄂振輝 北京市委黨校法學教授

　　大家好，今天就“改革開放40周年我國司法體制改革的回顧與展望”與大家進行交流。改革開放40年，我國經濟、政治、文化、社會、生態文明建設等各個方面都發生了巨大變化，司法體制也有很大進步。

　　什么是司法體制?司法體制是指以司法為職能目的而形成的組織體系與制度體系，或者說是司法機構組織體系和司法制度的統稱，是我國法律制度的重要組成部分，也是國家政治體制的重要組成部分。司法權是一種裁判的權力，它與司法和公民的切身利益緊密相關，同時也關系到國家和社會的公平正義。司法是維護一個國家公平正義的最后一道防線。

　　從1978年至今40年的改革開放中，我國司法體制經歷了規范重建、司法機構內部機制調整、全面司法體制改革三個階段。

　　一、黨的十八大以前司法體制改革的歷史演進

　　第一階段(1978-2002年)——規范重建

　　規范重建階段也分為兩個階段：1978年到1990年中后期，是規范重建階段的前期；1990年中后期到2002年，是內部建制加快期。從1978年改革開放開始到2002年，在長達二十多年的司法體制規范重建過程中，我國取得了哪些成績?主要是重建司法規范、恢復司法秩序，致力于變革一般司法審判工作方法，規范審判行為和訴訟程序。這一階段令人矚目的成績就是人們關于法院和法官的理念發生了根本變化。

　　1988 年召開的第十四次全國法院工作會議根據黨的十三大精神，提出要搞好法院自身的改革和建設，加強和完善法院自身的機制。會議提出，要認真執行公開審判制度，切實改進合議庭的工作，強調當事人的舉證責任，提高辦案效率，推進法院工作的規范化、標準化和現代化。隨著1995年《中華人民共和國法官法》的頒布和1996年《中華人民共和國刑事訴訟法》的修改，人們對司法權的理念逐步深化，對司法權的獨立性、中立性、終局性和法官的職業性、特殊性有了較為清晰的認知。20世紀90年代中后期，人們對司法機關的認識逐漸科學化，認為司法權是一個國家、一個社會獨立的權能和權力，它的組成人員以及權力的運作都有自身規律。當然，在我國司法權的獨立性、中立性、終局性都應該在堅持中國共產黨的領導的前提下來體現。隨著認識的進步，法官的專業素質也有了顯著提高。

　　20世紀90年代中后期到2002年以前，隨著市場經濟的發展，經濟案件與日俱增，人們對法院的公平和效率的需求也日益強烈。最高人民法院于1999年頒布的第一個《人民法院五年改革綱要》，從深化審判方式改革、建立符合審判工作規律的審判組織形式、人民法院內設機構、法院人事管理制度、健全監督機制等方面進行了改革，及時回應了人民和社會對公平正義的訴求。在1999年頒布的第一個《人民法院五年改革綱要》的指導下，人民法院內部進行的改革表現在以下幾個方面。其一，在法院機構內部實行立案和審查分開、審判和執行分開、審判和監督分開。其二，改革審判權行使方式，推行審判長和獨任審判員的選任制度，加大合議庭和法官的權力。其三，強化司法形式的變化，如要求判決書必須要有說理、判前評斷，注重司法儀式與儀表，法官要穿法袍，法庭要添置法槌，以強化法官的職業特點和威嚴。改革的主體呈現出多元多級的分散性特點，全國的法院系統推出了自己的改革方案，先行先試，司法改革的力度不斷加大，涉及法官制度的改革相繼出臺，如主審法官制、錯案追究制、統一司法考試制、法官助理制、書記員專職制等。

　　第二階段(2003-2012年)——司法機關內部機制調整階段

　　雖然改革開放二十多年來我們在司法體制改革上作了很多工作，但與人民群眾對司法的期盼、對公正的需求還有一定距離。到了第二階段，也就是2003年到2012年這十年間，為了回應人民群眾日益增長的對司法公平公正的需求，司法機關進行了內部機制調整。

　　2003年5月，中央司法體制改革領導小組成立，開始指導全國司法體制改革工作。從此，司法改革成為國家的統一行動。2004年底，中共中央轉發了《中央司法體制改革領導小組關于司法體制和工作機制改革的初步意見》。《中央司法體制改革領導小組關于司法體制和工作機制改革的初步意見》就司法干部管理、律師制度、司法機關經費保障制度等作出了完善規定。雖然法官員額制、法官獨立的特性在這個初步意見中沒有完全體現出來，但是法官的待遇、保障等已經提上了議事日程。

　　同時，最高法院于2005 年、2009年又分別頒布了《人民法院五年改革綱要》，明確了公正與效率是法院的工作主題，要維護司法權威，解決執行難的問題。這一階段老百姓普遍反映的就是執行難問題。2007 年，黨的十七大報告進一步提出，要“深化司法體制改革，優化司法職權配置，規范司法行為，建設公正高效權威的社會主義司法制度”，也就是要滿足公眾的需要，解決執行難問題。在這種精神的指導下，司法系統在強化司法統一、合理和優化配置審判檢察等司法職權的同時，還要推進司法職業化，健全法官職業保障機制。

　　黨的十七大召開后，中央又提出要優化職權配置、落實寬嚴相濟、加強隊伍建設和經費保障四項任務。在2005年至2012年間，最高人民檢察院先后頒布了《關于進一步深化檢察改革的三年實施意見》、《關于深化檢察改革2009-2012年工作規劃》，推動司法改革的發展。這一階段的司法改革，在提高辦案效率、審判公開、對司法人員的監督、保障司法機關的經費方面，取得的進步是比較明顯的，司法機關的辦公條件也得到了明顯改善。再有，民事案件和刑事案件不能拖延審判，保證了人們對法院審判案件時間上的訴求，不能讓案件久拖不決。雖然這一階段的審判效率大大提高了，但是執行難問題依然存在。由此我們也能看出來，這一階段司法體制改革主要停留在司法系統內部，還沒有全面延伸到司法體制之外，但這一階段的改革已經為2013年全面推進司法體制改革奠定了基礎，積累了一部分改革經驗。

　　二、黨的十八大以來的司法體制改革——全面深化改革階段

　　黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央在戰略層面提出了全面深化改革、加快建設法治中國的重要方略。司法體制改革作為全面深化改革、全面推進依法治國的重要組成部分，在實現國家治理體系和治理能力現代化、堅持和發展中國特色社會主義、實現“中國夢”的歷史征程中，具有舉足輕重的意義。也就是說，這一階段的司法體制改革是在國家治理體系和治理能力現代化、依法治國的大背景中進行的。《人民法院第四個五年改革綱要(2014-2018)》從全局性、整體性的戰略高度，對司法體制改革的戰略方向、價值追求、實施原則、推進重點等進行全方位實施。

　　司法體制改革的理論準備——司法體制改革是全面推進依法治國的重要舉措

　　習近平總書記對司法體制改革作出重要指示時強調，深化司法體制改革，建設公正高效權威的社會主義司法制度，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。公正司法事關人民切身利益，事關社會公平正義，事關全面推進依法治國。司法是維護社會公平正義的最后一道防線，而公正則是司法的靈魂和生命。一次不公的判決比多次不平的舉動為禍尤烈。因為這些不平的舉動不過弄臟了水流，而不公的判決則把水源敗壞了。公正是法治的生命線，司法公正對社會公正具有重要引領作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用，如果司法這道防線缺乏公信力，社會公正就會受到普遍質疑，社會和諧穩定就難以保障。習近平總書記強調，要“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義，決不能讓不公正的審判傷害人民群眾感情、損害人民群眾權益”。司法體制的不科學、不完善，目前來看就是導致司法不公的深層次原因。如果不進行司法體制系統的全面改革，僅靠法院檢察院內部機制的調整，已經不能滿足人民群眾對公平正義的需求了。這是把司法體制改革放到一個宏觀背景上去理解的。

　　黨的十八大以來司法體制改革的鮮明特點——于法有據

　　在本階段司法體制改革中，中央高度強調改革的合法性，同時強調重大改革必須于法有據。習近平總書記指出，凡屬重大改革要于法有據，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進行。有的重要改革舉措，需要得到法律授權的，要按法律程序進行。在這一思想的指導下，此次司法改革的主要依據體現在四個方面：一是中共中央歷次會議的重大決定，分別是黨的十八大報告和黨的十八屆三中、四中全會關于全面深化改革和全面推進依法治國的決定；二是中央全面深化改革領導小組制定的有關司法改革的文件；三是全國人大常委會作出有關的立法決定，授權最高人民法院、最高人民檢察院進行試點改革；四是公檢法司等制定具體實施辦法。

　　黨的十八大以來司法體制改革的突出成果

　　針對前兩個階段的問題，黨的十八大以來作出了司法體制上較為精準的改革，主要體現在以下幾個方面：

　　其一，對司法人員進行分類管理，以落實員額制為突破口，將專業人員、專業輔助人員、管理人員進行分類管理，極大地提高了司法的專業水平和職業化水平，結案率與辦案質量也大幅度提高，當事人滿意度明顯改善。

　　其二，落實司法責任制，增強法官檢察官辦案的責任意識，實行案件責任終身制，讓審理者裁判、由裁判者負責。這就解決了“審了不判，判了不審”的問題。在授予司法人員權力的同時，加強對司法人員的監督，懲戒委員會獨立發揮作用。同時，為了排除對辦案人員的干擾，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》等文件，增強了法院、檢察院兩院的對外獨立性。

　　其三，提高法官、檢察官的司法職業保障待遇，增強司法人員的尊榮感與工作積極性，法官、檢察官職務序列單列且薪酬大幅提升。基層法院、檢察院職務序列單列后，打破了職級晉升的天花板。

　　其四，人財物省級統管，有效降低了外部干預。

　　其五，按照黨中央部署，最高人民法院設立6個巡回法庭，實現最高審判機關重心下移。

　　其六，解決人民群眾反映的打官司難的問題，全面實施立案登記制改革，變立案審查制為立案登記制，做到有案必立、有訴必理，加強監督，依法制裁虛假訴訟，維護正常訴訟秩序。

　　總的來看，黨的十八大以來的司法體制改革解決了“判了不審”、“審了不判”、人民陪審員“陪而不審”、立案難、審判難、執行難、貪官收監難等一系列問題，多年的冤假錯案得到平反昭雪并獲得國家賠償。人民法院和人民檢察院的司法改革取得了重要實效。2018年3月《最高人民法院工作報告》和《最高人民檢察院工作報告》在第十三屆全國人民代表大會第一次會議高票通過就有力地證明了全面司法改革的成效，這也是黨的十八大以來全面深化改革的成效。

　　三、當前司法體制改革面臨的問題

　　盡管黨的十八大以來，我國司法體制改革取得了豐碩成果，但是司法領域的問題依然還是存在的：一是司法理念、司法能力、工作機制等與新時代、新形勢、新要求還有一定差距，司法人員的工作能力與人民群眾的需求相比還有一定距離；二是司法體制改革仍需要進一步深化，一些關聯度高、相互配套的改革舉措推進不同步，改革的系統性、整體性、協同性有待進一步增強；三是基層基礎建設還存在薄弱環節，有的基層法院隊伍、檢察官隊伍斷層、人才流失問題較為突出，基層司法能力有待進一步提升；四是內部監督機制還需要進一步健全，司法作風不正、司法行為不規范等問題依然存在，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜；五是人民法院受理案件數量逐年攀升，一些法院的辦案人員壓力巨大，有的法官常年超負荷工作，身心狀況堪憂；六是司法人員履職保障還需要加強，司法環境還有待進一步改善。盡管目前還存在很多問題，但是我們依然堅信未來這些問題都能夠得到解決。

　　四、未來我國司法體制改革的方向與路徑

　　今后，我們要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，堅持中國共產黨的領導，實現司法現代化與中國國情的統一，實現中國特色與借鑒世界先進法治文明的統一，完善和發展中國特色社會主義司法制度，以滿足新時代人們對公平正義的需求。

　　堅持中國共產黨的領導是我國司法體制改革的根本方向。我國的司法體制改革只有在中國共產黨的領導下，堅持依法決策、科學決策，循序推進，統籌協調和凝聚各方面的資源和力量，才能保證司法體制改革的成功，才能最終保障司法機關依法獨立行使職權。

　　在堅定司法體制改革的根本方向的前提下，我們還要選擇司法體制改革切實可行的路徑。進入新時代的司法體制改革必然是全方位的系統性改革，難度要比前兩個階段大得多，同時也是機遇和風險并存，必須要加強頂層設計，盡早作出研判。

　　加快推進相關配套制度的改革。司法體制改革涉及中央與地方的關系，司法機關與人民代表大會、行政機關、監察委員會的關系，同時還涉及干部組織人事制度、民主選舉制度、民主決策制度、財政預算制度、民主監督制度、政治保障制度等，只有相關制度協調配套，才能保證司法體制改革的順利進行。

　　在員額制改革定崗定編完成的前提下，要進一步加強司法人員職業化保障機制的投入，提高法官的待遇，解決法官的后顧之憂，以防止專業法官隊伍的流失，這是目前急需解決的問題。

　　在加大職業保障力度的同時，還要加強職業司法人員的責任規制，完善司法人員的退出機制，堅決杜絕金錢案、權力案、人情案。有學者指出，權力案、人情案是影響司法判決公正的比較重要的因素，因此在抑制“司法地方化”的同時，還要堅決抑制“司法人情化”。“司法人情化”指的就是同學之情、朋友之情、同事之情、熟人之情、親人之情、戰友之情，這些對司法公正的影響還是比較大的。再有，要努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義。

　　在看到我國司法體制改革取得巨大成績的同時，也要清楚地看到還存在的問題，那么下一步針對這些問題，我們要做切實可行的制度設計，把所有的遺留問題在今后的改革過程中逐步解決掉。

　　今天的內容就和大家介紹完了，謝謝大家。

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