宋世明 中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院)公共管理教研部教授 博士生導(dǎo)師

　　　　從1982年開(kāi)始到目前為止，我國(guó)一共進(jìn)行了8輪行政體制改革。1982年開(kāi)啟的第一輪行政體制改革，主要是適應(yīng)黨和國(guó)家工作重心轉(zhuǎn)移的需要，重點(diǎn)是實(shí)行干部年輕化。1988年啟動(dòng)的第二輪行政體制改革，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和政治的雙重需求，提出轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵。1993年啟動(dòng)的第三輪行政體制改革，適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要，明確了中國(guó)內(nèi)地行政體制改革的目的。1998年啟動(dòng)的第四輪行政體制改革，為解決機(jī)構(gòu)設(shè)置與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，消除政企不分的組織基礎(chǔ)。2003年啟動(dòng)的第五輪行政體制改革，為了適應(yīng)我國(guó)加入世界貿(mào)易組織的大環(huán)境，開(kāi)始關(guān)注市場(chǎng)監(jiān)管與社會(huì)管理問(wèn)題。2008年啟動(dòng)的第六輪行政體制改革，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)建設(shè)服務(wù)型政府，開(kāi)啟了探索建立大部門(mén)體制的進(jìn)程。2013年啟動(dòng)的第七輪行政體制改革，為五個(gè)建設(shè)提供組織支撐，將政府職能轉(zhuǎn)變放到更加優(yōu)先的位置。2018年啟動(dòng)的深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革自然包含著深化行政體制改革的內(nèi)容，那么2018年啟動(dòng)的第八輪行政體制改革的歷史貢獻(xiàn)，我們現(xiàn)在初步判定為：構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，加快建設(shè)人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府。言而總之，行政體制改革40年，我們共進(jìn)行了8輪改革，每5年進(jìn)行一輪行政體制改革，每一輪行政體制改革從中央到地方歷時(shí)最長(zhǎng)的4年半完成，最短的是2018年這一輪行政體制改革要求一年內(nèi)完成，到2019年3月底前，從中央到地方的各級(jí)行政體制改革要基本完成。

　　本專(zhuān)題我想給大家交流三部分內(nèi)容。第一，前七輪改革的背景、重點(diǎn)和歷史貢獻(xiàn)。我選三個(gè)維度：一是改革背景，解決“為什么要改”的問(wèn)題；二是改革重點(diǎn)，解決“改什么”的問(wèn)題；三是改革的歷史貢獻(xiàn)，也就是每一輪行政體制改革為我們到底留下了哪些正資產(chǎn)。第二，第八輪行政體制改革的特色，也就是2018年在深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的大布局中深化行政體制改革有什么特色。第三，對(duì)中國(guó)行政體制改革40年進(jìn)行小結(jié)。

　　一、前七輪改革的背景、重點(diǎn)與歷史貢獻(xiàn)

　　讓我們一道回顧前七輪改革的背景、重點(diǎn)與歷史貢獻(xiàn)。

　　(一)1982年：提高政府效率，實(shí)現(xiàn)干部年輕化

　　中國(guó)行政體制改革波瀾壯闊。讓我們把時(shí)光拉回到1982年這一輪行政體制改革。1982年這一輪行政體制改革的重點(diǎn)是，提高政府效率，實(shí)現(xiàn)干部年輕化。這一輪改革歷時(shí)兩年半。1982年1月，中央政治局會(huì)議原則通過(guò)了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案；1982年3月8日，第五屆全國(guó)人大常委會(huì)第22次會(huì)議批準(zhǔn)了1982年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案；1982年12月7日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于省、市、自治區(qū)黨政機(jī)構(gòu)改革若干問(wèn)題的通知》，要求在1983年冬天或1984年春天完成地方政府的機(jī)構(gòu)改革。

　　1.改革背景。1982年這一輪行政體制改革的背景就是，1978年十一屆三中全會(huì)實(shí)現(xiàn)了全黨工作重點(diǎn)的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移，從“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”轉(zhuǎn)移到“社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”。當(dāng)時(shí)對(duì)政府職能定位是經(jīng)濟(jì)建設(shè)。另外，1977年到1981年這四年間，機(jī)構(gòu)膨脹、職數(shù)增加、人員老化、難以為繼。1977年到1981年國(guó)務(wù)院增設(shè)了48個(gè)機(jī)構(gòu)，國(guó)務(wù)院的部、委、直屬機(jī)構(gòu)共計(jì)100個(gè)，有一個(gè)部的副部長(zhǎng)就達(dá)26個(gè)。

　　2.改革重點(diǎn)。這一輪改革重點(diǎn)是為黨和國(guó)家工作重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移提供組織人事基礎(chǔ)。1982年1月11日、13日，中央政治局召開(kāi)會(huì)議討論中央機(jī)構(gòu)改革精簡(jiǎn)問(wèn)題，鄧小平同志作了題為《精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)是一場(chǎng)革命》的發(fā)言。他在發(fā)言中指出，這不是對(duì)人的革命，而是對(duì)體制的革命。如果不進(jìn)行這場(chǎng)革命，不論黨和國(guó)家的整個(gè)政策怎樣正確，工作怎樣有成績(jī)，我們卻只能眼睜睜地看著黨和政府的機(jī)構(gòu)這樣地缺少朝氣、缺少效率，正確的方針政策不能充分貫徹，工作不能得到更大的成績(jī)。不但要注意出的問(wèn)題，還特別注意進(jìn)的問(wèn)題，關(guān)鍵是選拔比較年輕的德才兼?zhèn)涞母刹窟M(jìn)領(lǐng)導(dǎo)班子。

　　3.歷史貢獻(xiàn)。這一輪改革的歷史貢獻(xiàn)，如果用一句話(huà)來(lái)概括那就是：它開(kāi)啟了干部人事制度科學(xué)化、民主化、制度化的歷程。如果用三句話(huà)來(lái)概括的話(huà)，那就是：一是開(kāi)始廢除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制，標(biāo)志是1982年2月中共中央作出《關(guān)于建立老干部退休制度的決定》；二是精簡(jiǎn)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子，1982年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革完成后，據(jù)38個(gè)部委的統(tǒng)計(jì)，正副部長(zhǎng)、主任除兼職以外，由原來(lái)的505人減到167人；三是加快干部隊(duì)伍年輕化的建設(shè)，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革完成之后，新組成的領(lǐng)導(dǎo)班子中，新選拔的中青年干部占32%，平均年齡由64歲降為58歲。中國(guó)內(nèi)地省級(jí)以下的地方機(jī)構(gòu)改革，內(nèi)容特別龐雜，這里我就不一一表述了。

　　(二)1988年：轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵

　　1988年第二輪行政體制改革鮮明地提出一個(gè)奮斗方向，那就是：轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵。1988年4月9日，七屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過(guò)了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案。

　　1.改革背景。我給大家匯報(bào)交流改革的背景的時(shí)候，在我的腦海里面，有一個(gè)簡(jiǎn)單的理論框架。實(shí)際上，我用PEST的分析方法來(lái)概括每一輪行政體制改革的基本背景，P就是政治背景，E就是經(jīng)濟(jì)背景，S就是社會(huì)背景，T就是科學(xué)技術(shù)背景。1982年第一輪行政體制改革主要是政治背景(P)。1988年第二輪行政體制改革應(yīng)該說(shuō)是既有政治背景(P)又有經(jīng)濟(jì)背景(E)，即：深化經(jīng)濟(jì)體制改革，推動(dòng)政治體制改革。1984年，黨的十二屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，首次明確我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)是公有制基礎(chǔ)上的有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)。1987年，黨的十三大系統(tǒng)提出了政治體制改革的藍(lán)圖。1987年12月，中央政治局第二次全體會(huì)議原則批準(zhǔn)中共中央直屬機(jī)構(gòu)改革方案。1987年，黨的十三大提出了政治體制改革的藍(lán)圖，共有七個(gè)方面的內(nèi)容：1實(shí)行黨政分開(kāi)和加強(qiáng)黨的制度建設(shè)；2進(jìn)一步下放權(quán)力；3改革政府工作機(jī)構(gòu)；4改革干部人事制度；5建立社會(huì)協(xié)商對(duì)話(huà)制度；6完善社會(huì)主義民主政治的若干制度；7加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)。其中，“進(jìn)一步下放權(quán)力”和“改革政府工作機(jī)構(gòu)”與行政體制改革直接相關(guān)。

　　2.改革重點(diǎn)。1988年行政體制改革的重點(diǎn)是，精簡(jiǎn)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)的管理方式。為什么提出這樣一個(gè)工作重點(diǎn)?因?yàn)?988年對(duì)政府的職能定位是：實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，弱化政府的微觀管理職能，強(qiáng)化綜合管理職能。基于這樣一個(gè)政府職能的定位，1988年國(guó)務(wù)院撤銷(xiāo)了12個(gè)部委，新組建了9個(gè)部委。國(guó)務(wù)院撤銷(xiāo)的12個(gè)部委是：原計(jì)委、經(jīng)委、機(jī)械委、電子部、航天部、航空部、煤炭部、石油部、水電部、核工業(yè)部、城建部、勞動(dòng)人事部。新組建的9個(gè)部委是：國(guó)家計(jì)委、機(jī)械電子部、航天航空部、能源部、水利部、建設(shè)部、人事部、勞動(dòng)部、物資部。政府經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)從直接管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理為主，從管理直屬企業(yè)轉(zhuǎn)到管理全行業(yè)，從管理企業(yè)人財(cái)物、產(chǎn)供銷(xiāo)到管理行業(yè)規(guī)則和行業(yè)秩序，從下達(dá)各類(lèi)計(jì)劃、生產(chǎn)調(diào)度轉(zhuǎn)到制定實(shí)施法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、行政許可、行政執(zhí)法。

　　3.歷史貢獻(xiàn)。我個(gè)人從學(xué)術(shù)的角度把它概括為：1988年這一輪行政體制改革首次提出了“轉(zhuǎn)變政府職能轉(zhuǎn)變是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”這一命題。1988年這一輪行政體制改革的內(nèi)容設(shè)計(jì)在當(dāng)時(shí)的歷史階段具有超前性、徹底性，可惜由于時(shí)局變化，沒(méi)有很好地執(zhí)行。這種缺憾不是改革者的缺憾，不是方案設(shè)計(jì)的缺憾，是時(shí)局發(fā)生重大變化之后的缺憾。

　　(三)1993年：適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要

　　1993年第三輪行政體制改革從中央到地方歷時(shí)三年半。1993年3月，黨的十四屆二中全會(huì)審議通過(guò)了《關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)改革的方案》；3月22日，八屆全國(guó)人大一次會(huì)議批準(zhǔn)了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案。1994年，完成了中央機(jī)構(gòu)改革方案的實(shí)施工作。1995年，基本完成了省級(jí)機(jī)構(gòu)改革方案的實(shí)施工作。1996年上半年，大部分地、市、縣完成了機(jī)構(gòu)改革的任務(wù)。

　　1.改革背景。1993年第三輪行政體制改革的背景是，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的緊迫需要。1992年，黨的十四大首次明確建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。黨的十四大報(bào)告明確指出，“機(jī)構(gòu)改革，精兵簡(jiǎn)政，是政治體制改革的緊迫任務(wù)，也是深化經(jīng)濟(jì)改革、建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和加快現(xiàn)代化建設(shè)的重要條件。”“下決心對(duì)現(xiàn)行行政管理體制和黨政機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革。”

　　2.改革重點(diǎn)。1993年第三輪行政體制改革的重點(diǎn)是，加強(qiáng)宏觀調(diào)控和監(jiān)督部門(mén)，強(qiáng)化社會(huì)管理部門(mén)，做到宏觀管好、微觀放開(kāi)。為什么確立這樣一個(gè)工作重點(diǎn)?它取決于1993年黨和國(guó)家給政府職能的基本定位。1993年黨和國(guó)家對(duì)政府基本職能定位是，政府主要是統(tǒng)籌規(guī)劃，掌握政策，信息引導(dǎo)，組織協(xié)調(diào)，提供服務(wù)和監(jiān)督檢查。基于改革重點(diǎn)， 1993年國(guó)務(wù)院組織機(jī)構(gòu)圖如下。

　　這次改革，將國(guó)務(wù)院經(jīng)貿(mào)辦改建為國(guó)家經(jīng)貿(mào)委；撤銷(xiāo)能源部，設(shè)立電力部、煤炭部；撤銷(xiāo)機(jī)械電子部，設(shè)立機(jī)械部、電子部；撤銷(xiāo)航空航天部，組建國(guó)家航空工業(yè)總公司、航天工業(yè)總公司；撤銷(xiāo)商業(yè)部、物資部，設(shè)立國(guó)內(nèi)貿(mào)易部。

　　3.歷史貢獻(xiàn)。第一，這次改革首次明確了行政體制改革的目的是適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要。第二，統(tǒng)籌黨政機(jī)構(gòu)改革設(shè)置開(kāi)始起步。2018年開(kāi)啟了深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，統(tǒng)籌黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置。但是，統(tǒng)籌黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置始于1993年，這就是大家所熟知的中央紀(jì)委、監(jiān)察部合署辦公。

　　(四)1998年：撤銷(xiāo)政企不分的組織基礎(chǔ)

　　1998年第四輪行政體制改革歷時(shí)四年半。1998年3月，九屆全國(guó)人大一次會(huì)議批準(zhǔn)了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案。隨后黨中央各部門(mén)和其他國(guó)家機(jī)關(guān)及軍團(tuán)機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革陸續(xù)展開(kāi)。1999年以后，省級(jí)政府和黨委機(jī)構(gòu)改革分別展開(kāi)。2000年，市縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革全面啟動(dòng)。 2002年6月，從中央到地方的機(jī)構(gòu)改革全面完成，歷時(shí)4.5年。

　　1998年3月，九屆全國(guó)人大一次會(huì)議批準(zhǔn)了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，改革目標(biāo)是：建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，完善國(guó)家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)化行政管理干部隊(duì)伍，逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的有中國(guó)特色的行政管理體制。1999年黨中央部門(mén)機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)思想是，有利于堅(jiān)持、加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，有利于鞏固黨的執(zhí)政地位和提高黨的執(zhí)政水平，有利于全面加強(qiáng)黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)。大家可能要問(wèn)，你講中國(guó)行政體制改革40年，怎么突然講到黨的機(jī)構(gòu)改革呢?朋友們，我們的第一輪、第二輪、第三輪、第四輪以及第八輪行政體制改革，實(shí)際上應(yīng)該叫黨政機(jī)構(gòu)改革，所以我這個(gè)專(zhuān)題是以給大家概述《中國(guó)行政體制改革40年》為主，偶爾旁及黨政機(jī)構(gòu)改革。我們必須遵循歷史的本來(lái)面目，不能以偏概全。

　　1.改革背景。這一輪改革的背景是，當(dāng)時(shí)的專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)(政企不分的組織基礎(chǔ))與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形成尖銳矛盾。我們看一下1997年黨的十五大報(bào)告是怎么概括的?黨的十五大報(bào)告指出，機(jī)構(gòu)龐大，人員臃腫，政企不分，官僚主義嚴(yán)重，直接阻礙改革的深入和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，影響黨和群眾的關(guān)系。

　　2.改革重點(diǎn)。機(jī)構(gòu)龐大直接阻礙改革的深入和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，所以這一輪改革的重點(diǎn)是盡量一次性撤銷(xiāo)工業(yè)專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)。1998年的政府職能的定位是：宏觀調(diào)控，社會(huì)管理，公共服務(wù)。

　　3.歷史貢獻(xiàn)。1998年這一輪改革的歷史貢獻(xiàn)，我把它概括了兩句話(huà)：撤銷(xiāo)了幾乎所有的工業(yè)專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)，消解了政企不分的組織基礎(chǔ)。從此，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了快車(chē)道。1998年這一次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后的組織機(jī)構(gòu)圖如下。

　　1998年第四輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革之后，國(guó)務(wù)院組成部門(mén)由40個(gè)減少到29個(gè)。

　　(五)2003年：開(kāi)始關(guān)注市場(chǎng)監(jiān)管與社會(huì)管理

　　2003年第五輪行政體制改革開(kāi)始關(guān)注市場(chǎng)監(jiān)管與社會(huì)管理。2003年3月，十屆全國(guó)人大一次會(huì)議批準(zhǔn)了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，改革的目標(biāo)是：建立行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，省以下地方機(jī)構(gòu)改革由省、自治區(qū)、直轄市黨委和政府確定。這一輪改革，從中央到地方的機(jī)構(gòu)改革歷時(shí)3年完成。如果說(shuō)1998年的行政體制改革是大刀闊斧、“簡(jiǎn)”字當(dāng)頭、以量變?yōu)橹鳎敲?003年這一輪行政體制改革搞的是“精裝修”，以“質(zhì)”字優(yōu)先。

　　1.改革背景。2003年第五輪行政體制改革的大背景是經(jīng)濟(jì)背景(E)和社會(huì)背景(S)。經(jīng)濟(jì)背景是，2001年中國(guó)加入了世界貿(mào)易組織。中國(guó)加入了世貿(mào)組織使中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)又獲得了一個(gè)第二大驅(qū)動(dòng)力——對(duì)外出口。社會(huì)背景是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中積累的社會(huì)矛盾日趨增多，尤其是生產(chǎn)安全、食品藥品安全、貪污腐敗等問(wèn)題增多。

　　2.改革重點(diǎn)。這輪改革重點(diǎn)是加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)，組建了國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，省、市、縣普遍建立了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，國(guó)務(wù)院組建了中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)，組建了商務(wù)部；重組了國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局，國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局由經(jīng)貿(mào)委歸口管理改為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。2003年，黨和國(guó)家給政府職能的基本定位是：完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。一言以蔽之，2003年這一輪行政體制改革把市場(chǎng)監(jiān)管職能放到了更加優(yōu)先的位置。

　　3.歷史貢獻(xiàn)。這輪改革的歷史貢獻(xiàn)我把它概括為兩條：第一，提出了“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”相協(xié)調(diào)的要求；第二，建立商務(wù)部，實(shí)現(xiàn)內(nèi)貿(mào)與外貿(mào)的統(tǒng)一。我們無(wú)論如何也不能漠視中國(guó)加入WTO對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的推動(dòng)作用。2003年第五輪行政體制改革的缺憾是沒(méi)有在制度上對(duì)公共服務(wù)做出全面的戰(zhàn)略安排，這個(gè)歷史缺憾等到第六輪行政體制改革來(lái)彌補(bǔ)。

　　(六)2008年：以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)建設(shè)服務(wù)型政府

　　以科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)建設(shè)服務(wù)型政府，是2008年第六輪行政體制改革的鮮明特色。2008年3月15日，十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案。2008年8月25日，召開(kāi)了電視電話(huà)會(huì)議部署地方機(jī)構(gòu)改革。2008年這一輪行政體制改革歷時(shí)3年。

　　1.改革背景。2008年這輪行政體制改革的基本背景是社會(huì)背景(S)，就是公共服務(wù)需求的快速擴(kuò)張與公共服務(wù)供給嚴(yán)重滯后，是當(dāng)時(shí)社會(huì)矛盾的焦點(diǎn)。中國(guó)2007年的GDP是1992年的10倍，但是請(qǐng)大家注意一下，1992年到2007年這一段社會(huì)文教費(fèi)的支出徘徊在26%到28%之間。黨的十七大報(bào)告提出了行政體制改革的新任務(wù)，那就是：“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”；“健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系”；“探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制”。基于公共服務(wù)需求快速擴(kuò)張與公共服務(wù)供給嚴(yán)重滯后這一對(duì)矛盾，黨中央提出要建設(shè)服務(wù)型政府，服務(wù)型政府有兩個(gè)要點(diǎn)是不可回避的：第一，公共服務(wù)職能應(yīng)該成為服務(wù)型政府的核心職能；第二，大部門(mén)體制是服務(wù)型政府的組織支撐。

　　2.改革重點(diǎn)。這一輪改革的重點(diǎn)是，以改善民生為重點(diǎn)，加強(qiáng)與整合社會(huì)管理與公共服務(wù)部門(mén)。2008年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的8項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)是：①合理配置宏觀調(diào)控部門(mén)職能，優(yōu)化國(guó)家發(fā)給委、財(cái)政部、央行職能配置；②加強(qiáng)能源管理機(jī)構(gòu)，設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國(guó)家能源委員會(huì)，組建國(guó)家能源局；③組建工業(yè)和信息化部，促進(jìn)工業(yè)化和信息化融合發(fā)展；④組建交通運(yùn)輸部，大交通體制從此起步；⑤組建人力資源和社會(huì)保障部，開(kāi)始建立大社保；⑥組建住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部；⑦組建環(huán)保部，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)職能；⑧國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理。8項(xiàng)改革任務(wù)有5項(xiàng)涉及社會(huì)管理與公共服務(wù)職能。2008年的政府職能定位是：通過(guò)改革，實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變。

　　3.歷史貢獻(xiàn)。2008年第六輪行政體制改革的歷史貢獻(xiàn)，我概括了三條：第一，提出了建設(shè)服務(wù)型政府的新命題；第二，明確了政府職能轉(zhuǎn)變總方向，即：創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義，用百姓的語(yǔ)言來(lái)表述就是政府創(chuàng)造環(huán)境、人民創(chuàng)造財(cái)富；第三，提出了探索實(shí)行大部門(mén)體制的新命題。今天，我們依然沿用依然享受這些改革的正資產(chǎn)，這就是歷史貢獻(xiàn)。

　　(七)2013年：把政府職能轉(zhuǎn)變放在更加優(yōu)先位置

　　2013年啟動(dòng)的第七輪行政體制改革把政府職能轉(zhuǎn)變放到更加優(yōu)先的位置。黨的十七大提出建設(shè)服務(wù)型政府，那么什么是服務(wù)型政府?黨的十八大莊重地提出要建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府。也就是說(shuō)服務(wù)型政府至少有四個(gè)界定：職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿(mǎn)意。2013年，十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過(guò)了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》。2013年8月20日，《中共中央關(guān)于地方職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革意見(jiàn)》發(fā)布。2013年11月1日，地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革工作電視電話(huà)會(huì)議部署了地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革工作。簡(jiǎn)言之，第七輪行政體制改革歷時(shí)兩年時(shí)間，當(dāng)然職能轉(zhuǎn)變的任務(wù)一直延續(xù)到今天。

　　1.改革背景。第一個(gè)背景是經(jīng)濟(jì)背景(E)，依靠政府直接投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式已經(jīng)難以為繼。中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，速度在放緩、結(jié)構(gòu)在調(diào)整、動(dòng)能在優(yōu)化，這是黨和國(guó)家面臨的一個(gè)十分緊迫的任務(wù)。第二個(gè)背景是政治建設(shè)背景(P)，強(qiáng)化權(quán)力制約與監(jiān)督已經(jīng)難以回避。第三個(gè)背景是文化背景(在PEST分析當(dāng)中，它既屬于政治背景(P)，也屬于社會(huì)背景(S))，支撐文化建設(shè)刻不容緩，既要管住“喉舌”，又要放開(kāi)“食量”。管住“喉舌”，就是要建設(shè)社會(huì)主義核心價(jià)值體系，鞏固全黨全國(guó)各族人民團(tuán)結(jié)奮斗的共同思想基礎(chǔ)。中國(guó)這么大一個(gè)國(guó)家，如果沒(méi)有共同的思想基礎(chǔ)，我們的現(xiàn)代化建設(shè)就不會(huì)有一個(gè)穩(wěn)定的環(huán)境。放開(kāi)“食量”，就是根據(jù)黨的十八大的戰(zhàn)略部署，激發(fā)全民族文化創(chuàng)造活力，建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)。第四個(gè)背景社會(huì)背景(S)，解決兩大矛盾已經(jīng)刻不容緩。一是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展“一條腿長(zhǎng)一條腿短”的矛盾亟待解決。1982年中國(guó)GDP是5300多億元，2012年中國(guó)GDP是52萬(wàn)億元，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了驕人的業(yè)績(jī)，已經(jīng)成為公認(rèn)的世界第二大經(jīng)濟(jì)體，這無(wú)需多說(shuō)。但是，我國(guó)社會(huì)發(fā)展這條腿還是比較短。2013年11月9日，中共中央總書(shū)記習(xí)近平同志指出，“教育、就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療、住房、生態(tài)環(huán)境、食品藥品安全、安全生產(chǎn)、社會(huì)治安、執(zhí)法司法等關(guān)系群眾切身利益的問(wèn)題較多，部分群眾生活困難”。據(jù)此，我概括為經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展“一條腿長(zhǎng)一條腿短”的矛盾亟待解決。第二對(duì)矛盾就是解決“維穩(wěn)”與“維權(quán)”之間的矛盾。既要維穩(wěn)，保證社會(huì)和諧有序；又要維權(quán)，就是要維護(hù)公民合法權(quán)益，使社會(huì)發(fā)展充滿(mǎn)活力。第五個(gè)背景是生態(tài)文明建設(shè)的背景(S)，支撐生態(tài)文明建設(shè)刻不容緩，治理生態(tài)退化、環(huán)境污染再也不能口惠而實(shí)不至。《2012年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》指出，我國(guó)超過(guò)30%的河流和超過(guò)50%的地下水不達(dá)標(biāo)；325個(gè)地級(jí)市中59.1%不符合新的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，113個(gè)環(huán)保重點(diǎn)城市的不達(dá)標(biāo)率達(dá)到76.1%。 簡(jiǎn)而言之，2013年第七輪行政體制改革最大的背景要為“五位一體”提供強(qiáng)大的可靠的支撐體系。

　　2.改革重點(diǎn)。這一輪改革的重點(diǎn)有兩個(gè)：穩(wěn)步推進(jìn)大部門(mén)體制，持續(xù)深化“放管服”改革。2013年以來(lái)，“放管服”改革是中國(guó)行政體制改革的主力軍，是中國(guó)行政體制改革最大的亮色。2013年黨和國(guó)家給政府的職能定位是：建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府。

　　——穩(wěn)步推進(jìn)大部門(mén)體制。一是，實(shí)行鐵路政企分開(kāi)，建立了大交通體制基本框架；二是，整合加強(qiáng)衛(wèi)生和計(jì)劃生育，組建衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)；三是，整合食品藥品，組建了國(guó)家食品藥品監(jiān)管總局；四是，整合新聞出版和廣播電影電視，組建了國(guó)家新聞出版廣電總局；五是，重新組建了國(guó)家海洋局。

　　——深化“放管服”改革。從職能轉(zhuǎn)變的10項(xiàng)任務(wù)到推進(jìn)“放管服”改革。“放管服”改革就在我們身邊，“放”是簡(jiǎn)政放權(quán)，“管”是放管結(jié)合，“服”是優(yōu)化服務(wù)。黨中央國(guó)務(wù)院矢志不渝，不斷地推進(jìn)“放管服”改革，并在黨的十九大、十九屆三中全會(huì)進(jìn)一步予以強(qiáng)調(diào)。對(duì)于“放管服”改革的內(nèi)容，請(qǐng)大家允許我不在這個(gè)地方給大家詳細(xì)地講解了。

　　3.歷史貢獻(xiàn)。第一，大大改善了政府與人民群眾的關(guān)系。我堅(jiān)信從企業(yè)到普通群眾，支持“放管服”改革的占多數(shù)，贊同“放管服”改革的占多數(shù)，認(rèn)同“放管服”改革效果的占多數(shù)。如果我們現(xiàn)在放棄深化“放管服”改革，我相信企業(yè)是不答應(yīng)的，社會(huì)是不答應(yīng)的。第二，大量數(shù)據(jù)證明，“放管服”改革促進(jìn)了就業(yè)。我發(fā)自?xún)?nèi)心地為2013年啟動(dòng)的“放管服”改革叫好，因?yàn)樗龠M(jìn)了就業(yè)，而就業(yè)就是最大的民生。

　　二、第八輪行政體制改革的特色

　　第八輪行政體制改革是在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的指導(dǎo)之下進(jìn)行的行政體制改革，它的改革內(nèi)容大家并不陌生，所以在第二部分我主要是概括它的特色。

　　第一個(gè)特色，在構(gòu)建中國(guó)特色現(xiàn)代化國(guó)家治理體系的大格局中深化行政體制改革。前七輪行政體制改革，我是用PEST分析方法給大家介紹了改革背景、改革重點(diǎn)、歷史貢獻(xiàn)。而第八輪行政體制改革的視野更加開(kāi)闊，是在構(gòu)建中國(guó)特色現(xiàn)代化國(guó)家治理體系的大格局中深化行政體制改革。2018年啟動(dòng)的深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，其價(jià)值定位是，進(jìn)一步將黨對(duì)一切工作的全面領(lǐng)導(dǎo)權(quán)制度化，不斷提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力；目的定位是，構(gòu)建中國(guó)特色現(xiàn)代化國(guó)家治理體系，為提升國(guó)家治理能力奠定更加堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)；目標(biāo)定位是，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系；路徑選擇是，統(tǒng)籌黨政軍群機(jī)構(gòu)改革。

　　2018年春天啟動(dòng)的深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革帶來(lái)了若干重大的變化，我把它概括了“三個(gè)不再”。第一，不再是單純地建立起完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制，而是構(gòu)建中國(guó)特色的現(xiàn)代化國(guó)家治理體系。它是在大局當(dāng)中謀局部，大局就是構(gòu)建中國(guó)特色的現(xiàn)代化國(guó)家治理體系，局部是建立中國(guó)特色的行政管理體制。第二，不再單純地深化行政管理體制改革，而是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革。第三，不再是單純地政府機(jī)構(gòu)改革，而是統(tǒng)籌黨政軍群機(jī)構(gòu)改革。1982、1988、1993、1998年的改革，既有政府的機(jī)構(gòu)改革，又有黨的機(jī)構(gòu)改革。要么先搞黨的機(jī)構(gòu)改革，后搞政府機(jī)構(gòu)改革；要么先搞政府機(jī)構(gòu)改革，后搞黨的機(jī)構(gòu)改革。2018年啟動(dòng)的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是在一個(gè)大的格局當(dāng)中統(tǒng)籌推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，不是先和后的問(wèn)題，它是一體化的。

　　第二個(gè)特色，以“五位一體”為軸心構(gòu)建政府治理體系。2018年的政府職能定位是：著眼于轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)和完善政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能，加快建設(shè)人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府。所以， 2018年的深化行政體制改革是以“五位一體”為軸心構(gòu)建政府治理體系。20年之前的1998年機(jī)構(gòu)改革是“破”字當(dāng)頭，破除政企不分的組織基礎(chǔ)，撤銷(xiāo)了幾乎所有的工業(yè)專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)；2018年的改革是“破立”結(jié)合、“立”字當(dāng)頭，立的是現(xiàn)代政府治理體系。在2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置中，除國(guó)務(wù)院辦公廳外，國(guó)務(wù)院設(shè)置組成部門(mén)依然有26個(gè)。其中，新組建自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、文化和旅游部、國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)、退役軍人事務(wù)部、應(yīng)急管理部共7個(gè)部委；重新組建科學(xué)技術(shù)部、司法部；優(yōu)化水利部、審計(jì)署職責(zé)。你們看，組建、重新組建、優(yōu)化，都是“立”字當(dāng)頭。

　　第三個(gè)特色，不僅要組建機(jī)構(gòu)，而且要繼續(xù)轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化職能。轉(zhuǎn)變職能就是要深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)資源的直接配置，最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的直接干預(yù)，提高資源配置效率和公平性，大幅度降低制度性交易成本。

　　不僅要組建機(jī)構(gòu)，而且要轉(zhuǎn)變職能；不僅要組建機(jī)構(gòu)，而且要優(yōu)化職能。轉(zhuǎn)變職能和優(yōu)化職能，是兩個(gè)層面的問(wèn)題。優(yōu)化職能主要是要系統(tǒng)地解決職責(zé)配置的五個(gè)層面的問(wèn)題，分別是：職責(zé)空白，即職責(zé)缺位；職責(zé)乏力，即職責(zé)不到位；職責(zé)分散(甚至碎片化)，即同一性質(zhì)職責(zé)配置給過(guò)多部門(mén)；職責(zé)交叉，即不同部門(mén)的職責(zé)出現(xiàn)交集；職責(zé)重疊，即兩個(gè)以上的部門(mén)職責(zé)幾乎完全重復(fù)。

　　第四個(gè)特色，不僅要繼續(xù)轉(zhuǎn)職能，而且要轉(zhuǎn)方式。建立現(xiàn)代政府治理體系，不僅要建立現(xiàn)代政府職能體系，還要建立現(xiàn)代政府治理方式。從國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案來(lái)看，它至少力圖實(shí)現(xiàn)四個(gè)方面的現(xiàn)代政府治理方式：綜合治理，系統(tǒng)治理，源頭治理，績(jī)效治理。我在《行政管理改革》2018年第5期發(fā)表了一篇超過(guò)一萬(wàn)字的小論文——《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》。在這篇小文當(dāng)中，我詳細(xì)地列舉了國(guó)務(wù)院的機(jī)構(gòu)改革哪些改革試圖確立綜合治理，哪些改革試圖確立系統(tǒng)治理，哪些改革試圖確立源頭治理，哪些改革試圖確立績(jī)效治理。如果大家對(duì)這四種現(xiàn)代治理方式感興趣，不妨瀏覽一下。

　　三、對(duì)中國(guó)行政體制改革40年的小結(jié)

　　編筐編籠，關(guān)鍵在收口。縱觀我國(guó)行政體制改革40年，有哪些規(guī)律性現(xiàn)象呢?我謹(jǐn)慎地把中國(guó)行政體制改革40年的規(guī)律性現(xiàn)象做了三點(diǎn)概括。當(dāng)然，見(jiàn)仁見(jiàn)智，大家還有自己更好的概括，我愿意向大家學(xué)習(xí)。

　　第一，變與不變：推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是不變的首要目的。行政體制改革40年，5年一個(gè)周期。每一輪行政體制改革歷時(shí)最長(zhǎng)四年半、最短一年。每一輪改革的背景是變化的，每一輪行政體制改革的重點(diǎn)也是變化的，每一輪行政體制改革的歷史貢獻(xiàn)也各有不同。那么，變中有沒(méi)有不變的?這個(gè)不變的就是，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是不變的首要目的。我們的“五個(gè)建設(shè)”是全面建設(shè)，是必要的，但是經(jīng)濟(jì)建設(shè)依然是核心，經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然是硬道理。這一點(diǎn)在2018年第八輪行政體制改革中依然不會(huì)改變。

　　第二，要正確處理“大”和“小”之間的關(guān)系：終究回避不了理順黨政職責(zé)關(guān)系。從1982年第一輪行政體制改革一直到1998年第四輪行政體制改革，實(shí)際上都是黨政機(jī)構(gòu)改革，就是在理順黨政職責(zé)關(guān)系。2018年我們把理順黨政職責(zé)關(guān)系作為了全面強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)的其中一個(gè)應(yīng)有之意。黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系是大，行政體制是小，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系的優(yōu)化是大，行政體制改革是小。把加強(qiáng)黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)貫穿改革各方面和全過(guò)程，完善保證黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度安排，改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力。這是大局，這是在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的指引下深化行政體制改革的一個(gè)大前提。

　　第三，從“表”和“里”的角度上來(lái)看，機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵是職能轉(zhuǎn)變。機(jī)構(gòu)改革是“表”，職能轉(zhuǎn)變是“里”，厘清政府與市場(chǎng)的職能邊界，是政府職能定位的中樞環(huán)節(jié)，起點(diǎn)是政府在資源配置中起決定性作用，終點(diǎn)是“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”。

　　轉(zhuǎn)變政府職能，這個(gè)行政體制改革的歷史使命依然沒(méi)有完成。推動(dòng)要素價(jià)格的市場(chǎng)化，是中國(guó)轉(zhuǎn)變政府職能的一塊“硬骨頭”，也是不可回避的一塊“硬骨頭”，否則的話(huà)我們轉(zhuǎn)變不了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，經(jīng)濟(jì)動(dòng)能的轉(zhuǎn)換也會(huì)遇到比較大的障礙。改革永遠(yuǎn)在路上。《中國(guó)行政體制改革40年》，我就給大家介紹到這個(gè)地方，感謝大家!

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